矿山土地复垦和生态重建工作探析
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作者:曾小星 廖翔
摘 要：我国矿山开采造成的土地破坏问题严重，对矿山周边的生态环境影响巨大。矿山土地复垦和生态恢复重建是减轻与减缓矿山开采对生态环境影响的主要措施，该文基于我国矿山土地复垦现状，提出了矿山土地复垦工作中存在的一些问题，并借鉴国外矿山土地复垦工作开展较为成功的一些国家的经验，提出了加强我国矿山土地复垦工作的一些建议。
关键词：矿山土地复垦 土地复垦 生态重建
中图分类号：P61 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2019）10（a）-0059-02
矿山开采是人类目前最大规模的对陆地生态系统、地形地貌进行破坏的活动。矿山开采不仅占用大量的土地资源，而且会带来一系列的生态环境问题，如土壤质量下降、生物多样性减少、生态景观破坏、生态系统退化等。矿山土地复垦和生态恢复重建是减轻与减缓矿山开采对生态环境影响的主要措施，受到世界各国政府及社会各界的广泛重视。该文基于我国矿山土地复垦及生态恢复现状实际，就其存在的一些问题及解决措施进行一些探讨。
1 我国矿山土地复垦现状及存在的问题
作为世界矿业大国，我国矿山土地复垦工作面临着较为严峻的形势。根据相关统计，我国目前累计复垦的土地仅占矿山开采废弃土地总量的10%左右，尚有超过50%以上的废弃土地可以复垦为耕地，30%左右的废弃土地可以恢复为其他农业用地，20%左右的废弃土地可以恢复为建设用地，这与国外矿业发达国家50%以上的土地复垦率相较，差距较大。我国矿山土地复垦工作发展滞后，其原因主要表现为以下几个方面。
一是土地复垦法律法规体系尚不完善。我国的土地复垦政策法规散见于不同的法律中，没有形成协调统一的法律体系。2011年之前，我国土地复垦主要依据的是1989年颁布实施的《土地复垦规定》，2011年修订为《土地复垦条例》，是目前我国土地复垦土地工作遵循的主要法律依据。《土地复垦条例》虽然明确规定了土地复垦按照“谁损毁，谁复垦”的原则进行，对由于历史原因造成的遗留损毁土地，规定由县级以上人民政府负责组织复垦，但具体的责、权、利规定得并不明确，在执行层面存在一定的困难与阻碍。
二是企业法律观念和土地复垦意识不强。虽然我国法律明确规定，土地复垦按照“谁损毁，谁复垦”的原则进行，但一些矿山企业法律观念、土地复垦意识不强，为了获取更多的经济效益，只是一味地占用、破坏土地，面对土地复垦，却想尽办法推诿，不愿承担土地复垦所需的必要投资。再加上法律约束不足，缺乏公众监督机制，矿山土地复垦工作难以有效推进。
三是土地复垦管理机制不健全。我国土地复垦各级管理机构在人力、物力、财务方面较为分散，导致在管理力度方面不集中，缺乏权威的执法机构与监督机构;没有建立严格的土地复垦检查验收制度和标准;缺乏合理的土地复垦筹资机制，虽然原则上是“谁破坏、谁复垦、谁受益”，但企业并未从复垦土地中获得足够的效益和鼓励。
四是土地复垦理论体系和技术标准等基础研究缺乏，土地复垦质量难以保证。
2 国外矿山土地复垦
2.1 美国矿山土地复垦
美国在1977年颁布实施了第一部全国性的土地复垦法规——《露天采矿管理与复垦法》，在全美建立了统一的露天矿管理和复垦标准。美国的土地复垦与我国不同，并没有对土地复垦后的用途进行明确的规定，《复垦法》的主要目标是从法律的角度要求矿山开发者对开采造成的土地破坏必须恢复到原来状态，同时改善矿区破坏的生态环境。美国土地复垦采取保证金制度，企业要根据土地复垦计划，缴纳土地复垦保证金，保证金的返还与土地复垦质量的完成情况密切相关。对于1977年法律颁布前已经闭坑或废弃的矿山完全由政府负责复垦。
2.2 德国的礦山土地复垦
德国矿山土地复垦工作开展时间较早，1950年就颁布了第一部土地复垦法规，土地复垦立法比较完善，对土地复垦的程序、内容、操作步骤都有详尽的规定。德国的采矿企业在申报采矿计划的同时必须要将采矿后的土地复垦计划一并提交报批，复垦计划包括复垦技术措施、方向以及资金来源等内容，只有复垦计划通过后才能获得采矿许可，且在采矿停止后2年内必须完成土地复垦工作。法律健全、执法严格是德国土地复垦工作最显著的特点，企业的土地复垦由地方政府、采矿企业和地方群众联合组织验收，复垦后的土地由采矿企业负责管理并拥有土地所有权和处置权。
2.3 澳大利亚的矿山土地复垦
澳大利亚是世界矿业大国，同时也是世界上先进且成功的矿山土地复垦国家之一。澳大利亚的矿山土地复垦一般由政府出资进行，具体管理工作则主要由环境局负责。矿业公司依法获得勘探许可证后，须与土地所有者达成土地经济损失补偿与开采后的土地复垦协议，得到当地政府的许可后，采矿许可证申请才能获得批准。澳大利亚也执行复垦抵押金（保证金）制度，押金的数量要足够保证土地的复垦。政府收取一定数量的土地复垦押金，采矿结束进行复垦（有的是边采边复垦），完全复垦后，押金全额退还。
3 对加强我国矿山土地复垦工作的一些建议
3.1 完善土地复垦法律体系
我国1989年颁布《土地复垦规定》，实行近22年才进行修订，2011年颁布新的《土地复垦条例》作为全国土地复垦工作实施的主要法律依据。《土地复垦条例》继续实行并完善了“谁破坏，谁复垦”的基本原则以及“谁复垦，谁使用，谁受益”的优惠政策，并将土地复垦融入了生产建设许可证的审核过程，有力地促进了矿山土地复垦工作的有效开展。但我国矿山土地复垦是一个动态的发展过程，《土地复垦条例》发布至今已有8年时间，对于土地复垦过程中出现的新情况、新问题避免存在一些适应性的问题。因此，完善土地复垦法律体系，有必要对各项法律法规设立一定年限，到期进行修订或废止，以确保能够不断适应土地复垦工作的新变化。
3.2 建立健全矿山土地复垦标准体系
国外矿山土地复垦工作开展较为成功的国家，其共同的特点之一，就是建立了科学、严格的土地复垦技术标准体系，使矿山土地复垦质量得到了有效的保障。我国矿山开采遍布全国各个地区，土地破坏的类型多样，土地复垦的技术要求、措施也不尽相同，因此，要加强矿山土地复垦各项技术研究，制定分行业的复垦技术标准;成立专门的复垦技术标准机构，从制度上、科学技术上保障土地复垦质量。
3.3 应建立完善的土地复垦监督、监测管理体系
目前，我国矿山土地复垦是由国土资源主管部门负责，县级以上国土资源主管部门大多建立了专门机构并配备专职人员负责土地复垦监督管理工作。从目前的土地复垦监督管理现状而言，很多地方的国土资源主管部门利用国土资源综合监管平台，能够实现对土地复垦情况进行动态监测，及时收集、汇总区域内矿山土地损毁、土地复垦等数据信息，但很地区的土地复垦信息管理系统的建立并不完善，尤其是在土地复垦质量的监督、监测方面，存在一定的难点。因此，国土资源土地复垦主管部门应着重建立完善的土地复垦监督、监测管理体系，尤其是在土地复垦质量监督、监测方面，应加强专业技术能力、专业技术队伍的培养与建设，不但要使土地复垦工作落到实处，还要使土地复垦工作取得实效。
参考文献
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