内蒙古牧区社会化养老服务体系创新研究
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作者:汪海玲
摘要：社会化养老服务作为一种老年福利制度，是国家为了满足老年人的经济支持、起居照料和日常护理、医疗保健、精神文化、社会参与等特殊的生活需求，保障并提高老年人生活水平而采取的养老政策措施和提供的养老设施服务。本文解析了当前牧区养老服务体系建设中存在的问题，并在此基础上从个人层面、政府层面、社会层面的三个维度探讨如何创新牧区社会化养老服务体系的问题。
关键词：内蒙古；养老服务体系；创新
中图分类号：G646 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2019）06-0033-02
自我国1999年步入老龄化社会以来，人口老龄化加速。据内蒙古地区统计，“截止2017年，全区60周岁以上老年人口已达到436万人，占总人口的17.4%；80周岁以上老年人58.8万人，占老年人口的13.5%，且高龄、失能、半失能老年人逐年增多。其中农村牧区60岁以上老年人口190.3万人，占全区老龄人口的60.8%，占农村牧区人口总数的18%，这一比率较2013年底全国的平均比率高出了近0.5个百分点。”[1]同时，伴随人口老龄化，在广大牧区亦存在着家庭小型化、高龄化、空巢化、失能化危机，家庭养老功能逐步弱化，牧区养老服务需求急剧增长，倒逼养老服务社会化，加强牧区社会养老服务体系建设势在必行。
一、内蒙古牧区社会化养老服务体系存在的问题
（一）牧区社会养老保障制度不完善
社会化养老服务体系的建设离不开完善、健全的养老保障制度，养老保障制度的完善是社会养老服务体系建设的基本前提。发达国家的现代养老保险制度起源于19世纪末，1889年，德国在第一个建立了国家养老金制度，1992年，我国民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，内蒙古自治区农村牧区的社会养老保险工作从1992年开始试点，直至1996年的时候才全面推开。近几年内蒙古自治区也相继制定了有针对性的社会保障制度，但其中养老保障制度起步晚，存在一定問题，如统筹规划、制度建设的系统性与连贯性、牧区养老保障与养老组织供需矛盾等问题。
（二）社会养老体系内部诸要素呼应性较差
在牧区现有养老体系安排中，居家养老、社区养老、机构养老相互孤立，没有联动性，甚至在社区养老层面处于断层，社区养老没有很好地发挥其应有的功能，社区照顾体系缺乏。具体表现为机构养老和居家养老服务政策上没有联动性导致了服务主体、服务对象、服务内容、服务方式定位不清。
（三）养老机构建设与老年人的内在需求存在着一定差距
1.牧区的养老机构数量偏少，设施简单、简陋。2015年3月底，我区“有各类养老机构2252所，总床位数20.47万张，每千名老人拥有床位数近54张……在现有各类养老机构中，公办社会福利机构和养老养护员769所，床位数4.44万张，光荣院34所，床位数2159所，民办养老机构258家，床位数3.7万张。”[2]全区初步形成了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务体系，但也有很多不合理处，如牧区建成的养老院、养老服务中心配备设备设施不全，有些养老机构无人养老，生活用品和人员一直处于闲置状态，造成了结构性的失衡。
2.养老护理员供给严重不足，服务能力低下。机构内工作人员的专业性不高，提供的服务也不够专业化，给提供养老服务增加了难度。同时目前养老机构内普遍缺乏专业的养老护理员，现有的养老护理员年龄结构偏大、性别结构不合理、没有养老护理知识技能、服务队伍不稳定，很难为老人提供对症下药的服务。
（四）公众参与度不高，老年社会组织运营很难
社会化养老体系建设是一个涉及面广，要求社会参与度高的项目。但我们的传统观念中多数人认为养老问题是国家和政府的事情，民间对社会养老的关注度不高，由于老年人社会组织以及为老年人提供服务的相关社会组织在牧区起步较晚，且发展数量和质量有待提高，现有老年社会组织因公众的参与度低，运营存在诸多困难。
二、牧区社会化养老服务体系进行完善的建议
社会养老服务体系的构建是一项系统工程，“在老年服务体系的建设实践中，如果存在对老年服务的定位不明和功能不清、政府与市场的作用混淆等方面的理念认知问题，则很可能在体系的建设和长远发展中，把握不住方向而留下了较为严重的后遗症。因此，创新发展理念，厘清老年服务事业发展定位非常重要。”[3]内蒙古牧区地域辽阔，牧区人口分布范围广，交通不便利，养老形势十分严峻，所以创建符合牧区实际需要的养老服务体系尤为重要。
1.政府提供社会化养老服务体系创新的制度保障。在社会化养老服务体系创新中，首先应注重发挥政府的制度保障功能。政府的职能主要表现在制定政策、法规、资金投入、实施、监管等方面。体系创新要明确政府的角色定位，履行政府在完善政策法规、提供财政支持、强化科学管理等责任。在财政支持方面，应加大资金投入，建立动态管理保障的长效机制，采用政府购买或政府补贴等多种方式对社会养老服务事业给予支持。在实施和监管方面，政府应加强科学管理，完善社会化养老服务事业的组织管理和运作机制，要进一步协调和整合老龄事业相关政府部门职能，促进各级服务组织联动。建立完善的分类管理制度，落实服务内容的分类管理和养老机构的分类扶持政策等。
2.牢固的社会保险支撑。养老既是多部门的融合体又是多种社会服务的融合体，要通过体制内外的力量共同整合和发展。在体系构建中，实施养老服务机构政策性保险制度，落实好老年人优待政策，要将供方和需方串连起来，统筹社会供给、人员保障、保险三个基础性内容，形成牢固的社会保险支撑。按照政府支持、养老机构投保、保险公司运作、老年人收益的原则，实施养老服务机构政策性保险制度，降低养老机构的运营风险。
3.鼓励和引导社会力量参与养老服务事业发展。以社会化养老为主，逐步形成多元化的养老服务事业投入机制。积极吸收社会力量的参与，落实和完善公建民营、民办公助、政府购买等养老服务主要运行模式，实现服务参与主体的多元整合，不断创新管理运作模式，最终形成“政府主导、社会参与、市场调配”的多元运行机制。“十三五”期间，国家老龄事业发展和养老体系建设主要目标是在社会保障、养老服务、健康支持、精神文化生活、社会参与、投入保障等类别建立了相应的指标体系和目标值。我们也可以根据我区牧区的实际情况形成多元主体共同参与的多层次养老服务体系，考虑到当前牧区的牧户数量少、嘎查稀疏、空巢老人、独居老人等实际情况，可以进行不同层次的服务，逐渐从单纯的家庭养老模式向多维度养老模式转变的问题。
4.创新养老服务方式。目前，居家养老、社区养老、机构养老是社会化养老服务体系的三大模块，我国各地均已探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系。现阶段，最为重要的是要丰富养老服务内容和创新养老服务方式，面向老年人及其家庭的多元需求提供补缺性和普惠性相结合的社会服务。这点尤其在牧区民族传统文化特点鲜明以及生产生活方式等差异性较大的实际情况下更为重要。同时要加大牧区落后的养老基础设施建设，巩固社会养老的支持保障系统，加强各层次养老服务人才培养，落实人才保障机制等，进一步建设和完善社会化养老服务体系。
总而言之，只有不断完善内蒙古自治区牧区的社会化养老服务体系，才能不断提升内蒙古自治区牧区整体的养老水平，这对内蒙古自治区牧区建设有着重要作用。随着牧区老年人口的增多，养老问题更加突出，尤其是牧区的经济落后、基础薄弱、养老设施设备不健全、养老观念滞后等问题导致牧区的养老异常艰巨。因此只有通过政府、社会等方面的共同努力，创新和完善现有养老服务体系，才能构建起完善的牧区社会化养老服务体系，使牧区老人安享“老有所依、老有所养”的晚年生活。
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