政府职能转变与社会中介组织的发展探究

来源:用户上传      作者: 张　磊

　　摘 要:政府职能转变是当前中国政府行政体制改革关键和核心，而谈到政府职能转变则不能不涉及社会中介组织的发展。社会中介组织是社会利益关系日趋多元化和复杂化的要求和产物，它在政府和市场之间起到联结纽带和桥梁的作用。它对建立发达、规范的市场体系和建立运转协调、行为规范、高效廉洁的政府体系，并在参与政府职能转变，促进政府体制改革进程中具有重要的意义。
　　关键词:政府职能转变 社会中介组织 政府 市场
　　
　　在传统的政府职能体系中，政府对于社会事务无所不包。事实证明，这种管理的效率并不高。不同性质的事务，需要不同的管理方式。政府管理的特点是具有宏观性和强制性，对于不符合这种特点的非公共事务，政府难以做到高效管理。政府职能转变的目标，就是要理顺政府、中介组织和社会之间的职能分工，政府主要发挥其宏观调控的优势，承担起宏观职能;中介组织承担起政府与社会联结桥梁的职能;市场因其利益性和高效性特点，来具体完成各项微观经济职能。当前改革的重点是转变政府职能，充分发挥社会中介组织的作用，实现政府与社会的职能的合理配置［１］。
　　
　　一、中介组织的特征
　　
　　首先，中介组织的自主性。中介组织依法建立且对其所辖范围内的具体事务负责，而不受政府的干涉，这是中介组织存在的根本要求，政府的责任是制定和健全中介组织运行的法律法规，而不是插手中介组织的具体事务。
　　其次，中介组织的自律性。中介组织的控制体系属于自我控制，自我遵守行业规定。中介组织处于政府和市场之间，起到一种沟通桥梁的作用，从传统的政府与市场的直接联系转变为现在的三位一体结构。一方面，它不受政府的直接管理和直接干涉；另一方面，它又受政府颁布的法律法规和行业规定的约束。这样可使中介组织发挥其本身应有的功能和作用，有利于实现其协助政府，服务社会的职能。
　　再次，中介组织的中介性。中介组织处于政府与市场之间，发挥着中观管理的作用，同时输导着上下的信息传递，这是中介组织最根本的功能，也是其本质的最佳体现。作为最高权力的主体对社会组织和社会个体发挥着宏观管理作用；市场作为维持社会经济活动和企业组织灵活运转的基础，对社会资源优化配置的实现提供生存空间；而中介组织联结着作为宏观实现的政府和微观活动的企业，使整个体系的运转综合起来，为整个社会的协调发展提供了承上启下式的平台。
　　
　　二、中介组织在政府行政体制改革中的地位与作用
　　
　　1.政府向社会分化职能需要社会中介组织做为平台。
　　社会中介适应了社会职能的选择。政府在进行职能分化时，可以有两个选择，一是社会中介组织，另一个是市场。在私人经济领域，市场机制的优点可得到最大限度的发挥;但是在公共领域，市场机制的滞后性就流露出来了，造成经济领域的严重失控，它不可能控制经济活动，宏观经济的波动问题和自身的垄断趋势也使市场机制无能为力。基于市场难以承担这些职能，便需要一种介于政府和市场即公共与私人之间的组织来分担这些职能，这就引起了中介组织的出台［２］。
　　2.政府向市场分化职能也需社会中介组织作为平台。
　　建立社会主义市场经济体制的有机发展和改革的顺利实现，有赖于市场体制的规范和健全。因此，市场要担负起组织经济活动，顺利完成其应担负的职能。社会成为市场经济活动的主体力量是当前的发展趋势，因此政府有必要向市场分化职能，政企分开、权力下放就是其具体表现。要想建立政府、社会、市场相互协调的运作体系，政府的活动就应该以宏观监督为主，而不是具体管理经济活动，其手段一般采取间接管理手段，因此具体直接的管理经济活动的职能理所当然由市场来承担。依据价值观念的要求，通过供求信息和价格、竞争、信贷等经济条件，来组织、协调经济运行。政府向市场分化职能是成功进行经济体制改革和政治体制改革的必然趋势，从而使政府职能真正转入“宏观监督、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和统筹分配”的轨道［３］。
　　3.中介组织是为社会、政府、市场提供诸如信息、咨询等各种服务。
　　它可以为政府的宏观调控提供信息咨询，为发展规划、政策、发展方针提供建议和参考，适应政府的职能转变。对于市场来说，现代企业制度的建立意味着企业的投入产出活动将摆脱对政府的依赖而独立自主地进行，那么政府的宏观调控则通过中介组织对市场进行规范和引导。中介组织向企业提供信息、法律、咨询等方面的服务，使其提高经营管理的水平和效率，加快现代企业制度的建设步伐。
　　4.政府向市场和中介组织分化职能，是社会发展的趋势。
　　法治和民主的社会是现代经济和政治体制下的要求，政府高效管理需要其民主基础来支持，从而形成政府管理的民主参与机制，使政府行为沿着“正确”的方向发展，通过中介组织推动着社会的治理能力从“不能”向“可能”和“能够”的状态转变，并促使现代民主政治时代公民能力及“市民社会”的政治成熟，利于政府行政体系的稳定发展。
　　
　　三、为有效促进政府职能转变，大力发展社会中介组织，现阶段应采取以下措施：
　　
　　（一）必须保证中介组织必要的功能和发挥作用的空间，真正形成政府――中介组织――社会的格局。
　　首先，政府在实施宏观管理和间接管理的同时，要真正把一些中观管理和社会服务性职能，如提出行业发展规划，为企业及其它社会主体提供各种服务，对各社会主体的财务核查和审计等下放给中介组织。［４］其次，必须制定一些措施，以保证中介组织能真正发挥其职能。如靠严格的法规控制政府部门合理行使权力，防止政府部门用行政权力取代中介组织的职能；明确规定政府决策必须科学化、民主化，决策方案必须经过论证，其论证者必须大部分是独立于政府部门之外的社会主体，而这些主体绝大部分都应是中介组织。这对于推进我国的民主化进程和建设高度文明的社会主义国家将产生积极而深刻的影响。
　　（二）创造条件，培养中介组织的独立性，实现“政中（中介）分离”。
　　明确规范政府与中介组织之间的关系，保证中介组织的独立性。从机构形式和组织制度上，要摆脱中介机构与政府部门的从属关系，割断其与政府和其它企事业单位的“脐带”，实现真正的脱钩。不具独立性的中介组织就不可能公正地面向社会和市场发挥其应有的职责。具体应从以下几方面入手：第一，今后原则上应不再批设官办中介组织，今后兴办的中介组织应尽量采用联谊制、合伙制、合作制和股份制等组织形式。第二，大力鼓励、发展民办中介组织，特别是像会计师事务所和律师事务所这样的中介机构更应如此。第三，对目前具有脱钩条件的中介组织必须让其脱钩，其脱钩的方式可以借鉴国有企业改革的成功经验，如可以以招标的形式使其与政府脱钩，也可以以官方撤出投资资金的形式脱钩，还可以将其注册资金和用房等作为投资股份的方式脱钩。第四，中介组织在外界接受法律法规规范和约束的同时，内部实行一套自我管理、自我约束的组织制度，以确保中介组织开展业务活动的公正性和规范性。第五，有关部门要通过制定服务收费标准来保证中介机构的独立经济来源，以切断中介组织对政府经济上的依赖性。第六，对于利用职权对中介机构施压，胁迫中介机构违反法律法规出具伪证的有关人员，要追究其连带责任或直接法律责任。［５］这些措施不仅有助于政府职能的转变，规范政府在管理社会经济生活中的行为，而且从长远上来看也有利于中介组织的健康发展。
　　（三）建立健全中介组织的法律法规体系，提高对中介组织管理的法制化水平。
　　从中介组织的组织制度来看，它的建立、运行及组织形式，都应受到一整套法律、法规的严格规范；在组织形式上，它应该按产权制度的法律特征、承担责任的形式、业务特点等注册成立。必须从我国现阶段的实际情况出发，逐步制定和形成系统配套的不同层次法律法规体系(如社团法、经纪人法、商会法等)，并设置适应市场中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使中介组织的活动真正做到有法可依，有法必依；同时严格的资格审查和执业登记要作为一项长期的、连续的工作来进行。从而形成比较完善的中介组织法律体系，使中介组织的运行和管理尽快走上法制化的轨道［６］。同时，应净化中介市场环境，克服行政保护和地方保护，让中介机构在平等的环境中开展公平竞争。
　　（四）政府职能转变是社会中介组织发展壮大的推进器
　　政府职能的转变与中介组织的发展是相互促进、协调发展的。发展中介组织，才能提供职能转变赖以生存的土壤，同时，要想推动中介组织的发展，又需要政府职能的转变，否则中介组织的发展便失去了动力，成为无源之水，走向衰亡［７］。首先，中介组织的发展与政府职能的转变是同步进行、相辅相成的。政府职能转变是一个政企分开，下放权力的过程。在这个过程中，社会的自主程度不断提高，社会民主化程度越高，则中介组织会发展得越好，而这里社会民主化程度的提高则需政府职能的转变来达到。其次，中介组织的发展需要政府更好地行使其职权，那么政府职能转变也可作为推进器来促进中介组织的发展。再次，政府职能转变一方面推动了社会中介组织的发展，另一方面为自己的转变创造了更好的条件，二者是一种互动的共进关系，是一种双向而非单向的运作方式。在政府职能转变过程中，必须考虑到一个政府管理范围的问题，其上限应不损害市场对资源配置的基础性作用，下限要有效地控制市场的负效应，充分发挥中介组织在其中的协调作用。必须在这个管理范围内来谈政府职能转变，否则便失去了其实际意义，甚至会走向其目的的反面。
　　
　　参考文献：
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　　[2]王启友.我国社会中介组织的现状及对策分析[J].西北第二民族学院学(哲学社会科学版)，2004.1.
　　[3]张勤.论社会中介组织对中国社会发展的影响[J].行政论坛，2003.6.
　　[4]谢保嵩，付战兵.转轨期中介组织的改革轨迹[J].经济论坛，2003.6.
　　[5]李恒光.发展社会中介组织，推进政府行政改革[J].理论与改革，2002.3.
　　[6]李恒光.政府职能转变的重要支撑――中介组织[J].哈尔滨市委党校学报，2002.2.
　　[7]吴锦良.我国社会中介组织发展中的政府角色[J].中共中央党校学报，2001.3.

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