彭阳县水土保持工程以奖代补试点项目经验与做法

来源:用户上传      作者:

　　摘  要：该文总结了彭阳县以奖代补试点项目的经验与做法，分析了存在的问题，以期为以奖代补项目的发展与建设提供经验。
　　关键词：彭阳县;以奖代补;建设主体;直补
　　中图分类号 S157 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2019）08-0164-03
　　彭阳县位于宁夏东南部、六盘山东麓，西与固原市原州区接壤，东南北分别与甘肃省镇原县、平凉市、环县毗邻，属黄土高原丘陵沟壑区第2副区，现辖4镇8乡156个行政村，总人口25.15万人，其中农业人口18.92万人。全县国土总面积2528.65km2，其中水土流失面积2129km2，占土地总面积的84%，境内山多川少，沟壑纵横，属全国水土流失区重点防治区。年平均气温7.4～8.5℃，无霜期140～170d，正常年份降水量350～550mm，且降水量季节分布不均，主要集中在7—9月份。经过30多年流域综合治理，全县已累计治理小流域126条、1565km2，水土流失面积的治理程度由建县初的11.1%提高到了76.3%，森林覆盖率由3%提高到了27.5%，彭阳县于2003年被列为“全国生态示范区建設试点地区”。2005年十届全国人大三次会议《关于在全国黄土高原类型区推广彭阳经验的建议》被列为1798号建议案重点办理，“彭阳经验”在黄土高原同类地区得到推广。彭阳县先后被评为“全国水利建设先进县”、“全国造林绿化先进单位”、“全国退耕还林先进县”、“全国绿化模范县”、“国家水土保持生态文明县”，彭阳县旱作梯田入选“中国美丽田园”10项梯田景观之一，阳洼流域2016年被命名为国家水利风景区。彭阳县生态治理的成果在黄土高原气候与地貌同类型区具有示范作用，绿水青山良好生态已初步形成。
　　根据2018年水利部、财政部联合印发《关于开展水土保持工程建设以奖代补试点工作的指导意见》，旨在鼓励和引导社会力量和水土流失区广大群众积极参与水土保持工程建设，创新水土保持工程建设管理和投入机制，充分发挥财政资金撬动作用，加快推进水土流失治理。试点期为2018—2020年，2018年起在山西、福建、江西、广西、重庆、贵州、云南、陕西、宁夏9个省（自治区、直辖市）连续3年开展以奖代补试点工作，每个省（自治区、直辖市）选择的试点县原则上不少于2个，试点省（自治区、直辖市）每年通过中央财政水利发展资金安排每个试点县水土保持建设的资金规模原则上不少于1000万元，奖补对象为自愿出资投劳参与水土流失治理的农户、村组集体以及农民专业合作组织、家庭农场、专业大户、农业企业等建设主体。宁夏于2018年筛选彭阳、盐池2县先期进行试点。
　　1 彭阳县水土保持工程以奖代补试点项目实施内容
　　彭阳县水土保持工程以奖代补试点项目分为王洼镇陡沟村、草庙乡包山村、冯庄乡小寺村3个子项目，项目总面积59.74km2，新增治理水土流失面积35.24km2，项目概算总投资1202.21万元，每km2投资34.11万元。
　　1.1 王洼镇陡沟村项目 新修梯田29.12hm2、4m宽田间道路6.03km;新建容积1000m3土涝池1座;新建谷坊6座，维修谷坊1座，均为土质结构;沟谷荒坡栽植灌木林467.29hm2、乔木林4.85hm2、经果林11.78hm2、行道护路林长8.25km;庭院种植花椒747株、红梅杏196株;封禁治理面积666.65hm2，布设封禁宣传牌2块;工程总投资526.09万元。
　　1.2 草庙乡包山村项目 新修梯田12.09hm2、4m宽田间道路1.73km;新建涝池3座，其中容积1000m3砼板涝池1座，容积500m3与200m3土涝池各1座;沟谷荒坡栽植灌木林320.53hm2、乔木林9.97hm2、经果林1.65hm2、行道护路林长2km;庭院种植景观林640株，花椒136株、红梅杏566株;封禁治理面积969.53hm2，布设宣传牌2块;工程总投资376.79万元。
　　1.3 冯庄乡小寺村项目 新修梯田8.84hm2、4m宽田间道路1.03km;新建容积100m3砖砌体水窖1座;沟谷荒坡栽植灌木林254.0hm2、乔木林7.02hm2、经果林2.67hm2、行道护路林长7km;庭院种植景观林1020株、经果林450株;人工种草6.67hm2;封禁治理740.2hm2，布设宣传牌2块;工程总投资299.33万元。
　　2 项目的实施程序与做法
　　2.1 项目实施程序 项目前期按照基本建设程序进行立项、设计、申报、审批。拟开工建设时，首先将项目内容、规模在实施的3个村同时公示，随后彭阳县水务局工作人员（以下简称甲方）到相关乡镇与村队进行政策宣传与解释。按照时间顺序，所有建设主体（具体实施方，以下简称乙方）首先向甲方进行了申报，甲方与当地村委会对申报的建设主体进行审核与公示，审核与公示无异议的签署施工协议。项目开工建设，甲方及时检查工程质量与督促进度，使项目按期保质保量完成建设任务。
　　2.2 主要做法
　　2.2.1 建设主体的选择 根据上级部门与以奖代补试点项目的要求，并吸取以往水保工程管理经验，建设主体的选择与工程验收采取的办法：建设主体由当地村级组织、大户、合作社、农户或项目临近有经验的农业企业与施工队组成，他们独立施工，自己采购材料与苗木;甲方、村委会进行技术指导、工程管理;在实施过程中，甲方、财政局、设计单位、项目所在乡政府与村委会在有关节点进行验收与初验。
　　2.2.2 项目建设过程管理 工程开工前，利用卫星影像图与现场影像视频，作为实施前现状证据链。对隐蔽工程（如灰土处理、砌砖、砼浇筑前、砼浇筑等）、基础开挖（如清基完成、结合槽开挖等）、重要工序（如树穴开挖完成、回填完成等）、苗木验收等，乙方必须以文字形式报验，并附相应的图片（现状、施工过程、完成后）、草图、工程量等资料，由甲方、当地村委会、乙方进行联合验收。工程部分或阶段性完成后，具备阶段验收与资金兑付条件时，要求乙方及时申请，由甲方、监管方（当地乡政府与村委会）、县财政局、设计单位进行验收，验收合格后及时签批资金申请表，并兑付资金。 　　2.2.3 奖补资金兑付 项目阶段或当年符合设计与质量要求时，具备资金拨付条件的甲方拨付80%～97%资金，对造林工程第2年检查苗木成活情况，符合要求并且达到规定成活率再拨付剩余的款项;对梯田与其他小型工程实行严格的合同管理，合同规定指标，达不到规定指标要求时不足额付款;将验收成果采取“先公示，后付款”的办法，接受群众与社会监督，并执行相关规范与资金管理办法。
　　3 主要经验
　　3.1 领导重视，为项目顺利开展创造了条件 项目建设初期管理单位与建设主体思想顾虑多，以为不招标国家政策是否允许，不上税资金直补是否合理。建设主体担忧资金奖补是否到位，通过水利部、水利厅领导多次到项目实施地点与相关方进行面对面的调研、沟通、讲解，使建设的相关方吃了定心丸，保证了工程的顺利进行。
　　3.2 资金直补、简化程序，加快了项目进度，助力当地脱贫 通过以奖代补方式开展水土保持工程建设，不实行项目招投标等工程基本建设程序，节省管理成本，加快了建设进度。由各类建设主体自主建设，把项目的选择权、决策权、实施权交给群众，切实简化了工程建设管理程序，加快了项目建设进度与质量，给项目区经济发展与农民增收创造了条件。项目建设主体参与者多数为当地的群众，从而使国家的建设资金普惠给当地的民众，提高了他们的建设热情，使他们体会到更直接、更实在的获得感、自豪感。尤其是当地的一部分建档立卡贫困户参与工程的建设，为他们脱贫创造了条件。甲方要求建设主体尽可能吸收当地建档立卡贫困户参与工程建设。
　　3.3 项目建设节约了国家资金 根据项目预算资金，奖补资金介于预算的65%～100%，根据建设主体与当地群众接受程度与项目未来的盈利能力确定奖补资金。项目区群众通过投劳折资形式参与项目建设，例如机修农田的打地埂，庄户周围的造林整地等。国家通过减免税收，把有限资金全部用到工程建设中去，招标工程施工企业承担的各种税收一般占总投资12%左右，企业投标、利润与管理环节一般达到总投资8%左右，以奖代补节约了国家资金，使国家资金利用最大化。国家资金撬动作用表现为简化建设程序与节约生产成本，带动当地农民投劳折资和大户资金投入，项目撬动资金30%左右。
　　3.4 完善建设程序与资料，保质保量完成建设任务 建设主体在隐蔽工程、重要工序要申请甲方验收，并提供图片、草图、规格与数量等，甲方与相关方验收通过后方可进行下到工序。甲方要求建设的相关方要做好施工记录，建设资料收集与保存，为工程管理提供证据链。
　　3.5 项目建设过程公开透明 各类建设主体按规定程序和要求自愿申报，完成建设任务且验收合格后，获得相应奖补资金。奖补程序包括项目公示、建设主体申报与上报承诺函、审核公示、合同签订、节点签证与验收、奖补资金公示、兑现奖补资金9个步骤。项目在设计与建设中充分吸收当地政府与村队的意见，当地村委会参与工程的管理，从而使项目更接地气，更適合当地老百姓的需求。工程建设事前、事中、事后全过程向社会公开，工程不合格不予兑现资金，接受各方面监督。
　　4 存在问题与建议
　　4.1 撬动社会资金偏少 由于彭阳县是国家贫困县，农民、大户、合作社及其他组织资金相对匮乏。受当地气候条件的制约，降水量小，投资水土保持工程后产生利润低，产生的直接经济效益低且时间滞后。由于水土保持工程属于基础性与公益性工程，以社会效益为主，国家资金的撬动作用在当地不是很显著，撬动资金大多通过群众投劳折资形式完成，部分是通过压缩预算单价实现的。
　　4.2 地区、行业差异性，造成以奖代补撬动资金差异性 由于地域的差别，水文与气候条件差异，以奖代补项目撬动作用对降水量大的地方后期效益较为明显;西北地区树的成活率低于南方，适宜种植经济效益大的树种较少，因此，撬动作用存在一定的差异性。水土保持以奖代补项目主要是公益性工程，项目一次性投资较大，只有实力强的大户才能完成。梯田一般2年以后见效，果树一般5年后才挂果，项目主要效益是生态效益，即保水与保土效益，项目给老百姓提供了看得见的实惠少，最少2～6年以后才能见效，不像其他行业的以奖代补项目，如农村危房改造，牛棚、羊棚建设，这些项目奖补资金占总投资的30%左右，农户乐意接受，因为这些都是农户家家必需的，奖补资金解决了他们的燃眉之急。建议黄土高原同类型地貌在水土保持以奖代补项目实施中宜采用多个每户或者单个组织，每个作为一个完整的验收与核算单元，在实施内容上应细分措施，在选点、规模、措施考虑他们的需求，项目经济与生态效益兼顾，从而撬动较大的资金。
　　4.3 建设主体的差异性，增加了管理的难度 由于以奖代补项目建设是以当地或附近的农户与合作社为主，部分建设主体缺乏施工与管理的技术人员，没有相关的建设经验，接受甲方指导适应能力差，适应规范管理程度低，填报相关表格与提供有关建设资料能力差，甲方管理严格与细致时，加大了建设主体管理成本与提供资料难度，粗放管理又造成管理与资料缺失，从而使甲方指导、管理难度加大。甲方承担了部分乙方职责，提供技术服务，施工、质检、管理于一身，往往建设主体人员基本熟悉工程建设时就是工程竣工时。建议今后聘请信誉好监理单位、中介机构或其他从业人员参与到项目的管理与技术服务中，提高管理效率与工程质量。 （责编：张宏民）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-14695268.htm