新形势下行政事业单位资产管理信息化建设新思路

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　　摘 要：2017年底，中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，要求建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度，这也倒逼行政事业单位需做好摸清家底、规范国资管理等一系列工作。但从每年上报的行政事业单位资产报告中可以看出，仍然存在家底不清、资产管理数据不实等问题。如何通过信息技术提升资产数据的准确性、真实性和完整性显得尤为迫切，本文立足上海地区经验，提出行政事业单位国有资产信息化建设新方案，并介绍其实施效果，为打破行政事业单位资产管理信息化建设“一收就死、一放就乱”尴尬处境，推进各地区、各部门以及各行政事业单位资产管理信息系统的建设提供参考。
　　关键词：行政事业单位;资产管理;信息化;部署方案
　　一、行政事业单位资产管理信息化建设现状及问题
　　为加强和规范行政事业单位国有资产管理，及时并动态了解各行政事业单位国有资产使用情况，近些年来，各地财政部门基本采用大集中部署模式，统一部署安装资产系统，并建设共用数据库，财政部门、主管部门和行政事业单位通过在线操作资产系统，进行日常的资产管理和审核事项。此种方式的优势在于节约了资金，各主管部门和行政事业单位无须另行花费资金开发和安装资产系统，同时，在软件运维和数据统计上也相当便捷，各行政事业单位可以在线进行报表录入，财政部门和主管部门也可以实时查看。
　　从这几年运行情况来看，大集中部署方式在初期资产管理工作中取得了一定的成效，但从长远来看，这种部署方式也不可避免地存在较多弊端。
　　1.较难满足单位内部资产管理需求
　　按照财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）的相关要求，资产管理是行政事业单位内部管理的重要环节，且不同行业类型的行政事业单位内部资产管理均有所不同，但大集中部署的资产系统往往偏重于审核和统计业务，较难适用于各行政事业单位内部的资产管理需求，为此也很难实现资产数据的动态管理。
　　2.无法实现资产保管使用责任到人
　　大集中部署的资产系统给每个行政事业单位只提供一个用户名，单位资产管理部门无法通过系统将资产分配到各使用部门和使用人，各使用部门和使用人也无法通过系统查看自己名下的资产，为此很难将资产保管使用责任落实到人。
　　3.无法准确计提折旧和摊销数据
　　按照财政部印发的《政府会计准则第3号――固定资产应用指南》（财会〔2017〕4号）、《政府会计制度―行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号）的相关规定，2019年开始，各行政事业单位均需每月对固定资产、无形资产等计提折旧或摊销，并记入单位的相关费用中。但大集中部署的资产系统涉及单位较多、卡片数据管理情况较为复杂，为此其计提折旧（摊销）时容易出现差错，这势必影响单位每月费用的核算。
　　4.无法对接单位其他业务系统
　　按《内控规范》的相关要求，行政事业单位应结合本单位实际建设预算、财务、资产、合同和基建等一体化系统，实现数据共享、相互制约等。但由于大集中部署的资产系统数据库无法对每个行政事业单位开放，从而造成了行政事业单位资产管理“数据孤岛”的现象，严重影响资产数据与单位其他业务系统数据的共享共用，也无法实现资产数据的动态化管理。
　　5.系统响应率较低，用户体验较差
　　大集中部署方式往往对服务器和网络的要求较高，为此较多单位均反映登录资产系统较慢，甚至还经常发生无法登录的情况。同时，由于大集中部署的资产系统无法为每个用户进行个性化设置，为此较多单位反映资产系统操作不够简便，使用体验较差，这也是目前仍有大量行政事业单位需要操作两套资产系统的原因。
　　上述问题在很大程度上影响了行政事业单位使用该资产系统的动力，较多单位为了应付资产报表的编报工作，基本在年底才登录该资产系统进行增减卡片的操作，这也就是为什么每年统计资产数据时均出现数据不真实、不准确和不完整的情况。
　　二、新形势下行政事业单位资产管理信息化建设若干思考
　　《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，明确提出国务院要强化责任担当，采取有力措施，切实摸清家底，建立健全全国各类国有资产管理报告制度，并向全国人大报告全口径国有资产的“明白账”，自觉接受人大监督;同时明确了地方政府建立向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度的具体要求。这也就意味着行政事业单位国有资产管理工作迎来了全新的挑战，如何通过信息化精准、动态地统计资产数据并向人大报告将是各部门、各单位急需考虑的问题。
　　从目前来看，大集中部署的资产系统的问题根源是不被各行政事业单位所接受，不能为各行政事业单位所用，其结果也就造成很难获取准确的资产数据，显然这种部署方式已不符合新形势下资产管理工作的需要。为此，建议在当前形势下，可以依据《国务院办公厅关于印发政务信息系統整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号）要求：“建立物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联的政务信息资源大数据，构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统”，按照中央“简政放权、放管结合、优化服务”的精神，加快调整部署方式，从大集中部署方式转变为分级部署方式，即财政部门和主管部门按照自己的监管要求建立资产监管平台，行政事业单位结合本单位内部管理需求建设单位版资产系统，而后按照统一的数据标准通过服务器将资产监管平台与单位版资产系统实时对接，实现数据“互联互通、数据共享”，此种部署方式的优势在于：
　　1.有利于提升财政部门监管效能
　　大集中部署模式下，财政部门容易充当“保姆”角色，费心费力建系统，但往往效果并不好。若采用分级部署方式，财政部门只需研究和发布相关业务规范标准和数据接口标准，供各部门、单位建设资产系统所用。如此财政部门就可以静下心来专心打造适合自己使用的监管平台，并可利用资产监管数据开展资产配置和资产绩效等研究工作。 　　2.有利于发挥主管部门参与监管的活力
　　大集中部署方式下，主管部门很难利用资产系统对所属行政事业单位资产管理工作实施监管。若采用分级部署方式，主管部门则可结合本部门行业特性，在资产监管平台中增设相应的监管指标，如此，主管部门就可以通过资产监管平台开展更多的个性化监管模式。
　　3.有利于提高行政事业单位资产管理水平
　　采用分级部署方式后，各行政事业单位就可以按照财政部门和主管部门发布的业务规范标准和数据接口标准，结合本单位内部管理需求，建设单位版资产系统，并与单位内部其他业务系统进行对接，从而使资产数据在各业务系统中流动起来，让数据由“静”变“动”，逐步实现资产动态管理。
　　虽然分级部署方式既能满足财政部门、主管部门的监管需求，也能满足各行政事业单位的内部管理需求。但凡事知易行难，分级部署方式也同样存在系统建设标准制订难、系统建设周期长等问题，这也是亟待我们解决的问题。
　　三、上海市行政事业单位资产管理信息化建设的实践经验
　　工欲善其事、必先利其器，要管好行政事业单位国有资产，就必须打造一套好用的资产管理系统。2014年底，上海市财政局在对资产系统大集中部署方式运行多年的情况进行分析后，认为资产管理问题的根源还是在单位，要想彻底解决资产管理中家底不清、账账和账实不符等问题，就必须让各行政事业单位充分利用好信息化手段。为此，上海市财政局充分发挥创新意识，深入单位调查研究，加快调整资产管理信息化建设方案，并取得了一定的成果。
　　1.调整部署方案
　　为了让资产系统能为行政事业单位所用，上海市财政局将大集中部署方式进行了部分调整，行政事业单位可结合本单位实际管理需求建设单位版资产系统，为避免分级部署后出现“一收就死、一放就乱”的局面，上海财政要求单位版资产系统通过服务器与财政资产系统进行实时对接，确保资产数据实时更新。
　　2.制订两个标准
　　为规范单位版资产系统的建设工作，上海财政组织业内专家共同研究资产管理业务规范标准和数据接口标准，各行政事业单位应以这两个标准为基础，结合单位管理实际需求，建设本单位资产系统。若资产管理有新的业务发生，上海财政则能及时调整业务规范标准，各行政事业单位也将按照标准相应地调整系统。
　　3.严格验收机制
　　为避免行政事业单位无序开发单位版资产系统，确保单位版资产系统与财政系统上下联通、数据共享。上海财政要求各软件公司先垫资开发单位版资产系统，开发完成后再向财政部门申请验收，然后上海财政组织专家按照业务规范标准和数据接口标准开展验收工作，验收通过则发布公告，行政事业单位可根据验收公告向财政部门提出上线申请。
　　经过几年的努力，目前已通过专家组验收的上海哲凌科技有限公司开发的单位版资产系统深获各行政事业单位好评，既符合单位内控需求，又简单易用，较多单位在使用后又提出大量的个性化开发需求，如增加资产可视化管理、存货管理、仪器设备管理、共享平台以及要求与单位财务系统、办公OA系统进行对接等。
　　从调整部署方案的实际运行效果来看，虽然上海市财政局这条路走得很艰辛，但各主管部门及所属行政事业单位纷纷为上海市财政局点赞，均认为这种建设模式是解决资产管理问题的最好途径，尤其是单位版资产系统中“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的建设理念，大大减轻了单位资产管理部门的工作量，并能有效防止国有资产流失现象的发生。同时，通过这种部署模式，各行政事业单位资产数据逐步从静态转为动态，如此，主管部门和财政部门才能向人大公开真实的资产报告，才能向财务提供准确的折旧（摊销）等数据，才能完整地进行决策分析，才能为后续资产管理改革事项的推进奠定基础。
　　四、行政事业单位资产管理信息化建设展望
　　随着行政事业单位国有资产横向不断拓展、纵向不断深入，资产管理信息化建设已然成为行政事业资产管理工作中最重要一环。
　　然而目前，行政事业单位资产管理信息化建设处在“一收就死、一放就乱”尴尬处境。财政部门按大集中模式部署资产系统时，由于控制较紧，各行政事业单位往往应付了事，毫无主动性，整个资产数据死水一潭;若财政部门放开资产系统的建设工作，各行政事业单位又会按自己想法建设系统，结果又会造成资产数据上下不通，使主管部门和财政部门在统计资产数据和进行数据分析时左右为难。
　　笔者认为上海市行政事业单位资产管理信息化建设实践及其取得的成果对于解决目前行政事业单位资产管理信息化建设“一收就死、一放就乱”的尴尬，并进一步推进资产管理信息化建设有着重要的启示。因而笔者在分析上海行政事业单位资产管理信息化建设实践经验的基础上，根据财政部第35号令、36号令中關于财政部门、主管部门和行政事业单位职责定位的相关规定，提出下一步行政事业单位资产管理信息化“以点带面、点面结合”的建设新模式。
　　财政部门、主管部门打造“面”上的资产管理监管平台，做好审核、查询、预警和绩效考核等工作;行政事业单位则根据财政部门、主管部门的相关要求，打造“点”上的单位资产管理信息系统，做好资产日常管理工作，并与“面”上的资产管理监管平台实时对接。如此，既可以以“点”上的资产数据带动“面”上的数据分析和绩效考核，又可以通过“面”上的数据分析和考核结果监管“点”上的资产管理工作。通过这种建设模式，财政部门就可以扔掉“保姆”角色，腾出手来干更重要的事，行政事业单位也可以发挥创造力，主动管理单位资产，从而真正实现“数据共享、互联互通、放而不乱、放管结合”的动态资产管理新目标，促使资产管理信息化在确保资产安全完整、提高资产使用效率等方面发挥积极作用，更好地服务于资产管理改革大局。
　　（责任编辑：兰卡）
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