政企脱钩主要问题及配套政策研究

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　　【摘 要】当前我国正在进行全面深化改革，不断推进社会主义社会市场经济建设。实施政企、事企分开，将党政机关、事业单位和群团组织所开办的企业纳入国资监管体系，实施规范化管理，在新时代具有重要的意义，十分必要，也很迫切。文章以广西为例证，结合广西壮族自治区本级党政机关、事业单位和群团组织与所属企业实施政企脱钩工作的实际情况，在自治区已出台政策的基础上，针对政企脱钩中存在的问题和困难，通过深入分析研究，提出了包括职工安置、债权债务与破产处置、资金筹措、土地处置、财税支持等5个方面的配套政策建议，为政企脱钩提供政策参考。
　　【关键词】党政机关;国有企业;政企脱钩
　　【中图分类号】F27 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）03-0022-04
　　 党政机关、事业单位和群团组织开办企业具有深刻的历史和时代背景，在特定时期内为我国经济建设和社会发展作出了不可磨灭的贡献。随着市场经济不断深入，党政机关、事业单位和群团组织所开办的企业很多都面临体制不顺、机制不畅、管理效率不高、经济效益低下、历史遗留问题严重等问题。党的十八大提出了深化行政体制改革的要求和任务，强调要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。但由于历史原因，目前我国除国资监管机构外，其他部门和事业单位仍监管着领域较广、范围较大、数量较多的经营性国有资产，政企尚未完全分开。
　　 广西历来重视政企分开工作，《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于全面深化我区国资国企改革的意见》（桂发〔2014〕16号）提出全面实现政企分开、政资分开和事企分开，实行经营性国有资产统一监管，政企分开后，除国资监管机构外，其他党政機关、群团组织和事业单位原则上不再出资新设国有企业，不再直接管理国有企业。2017年8月，《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发自治区党政机关事业单位和群团组织与所属企业脱钩工作方案的通知》（桂政办电〔2017〕171号）要求各有关厅局全面启动与所属企业的脱钩工作。总体来看，自治区已出台的文件以纲领性和程序性文件居多，针对性地解决企业脱钩所面临具体问题的配套政策尚有不足。本文结合自治区本级政企脱钩工作遇到的具体问题，在国家和自治区已出台政策的基础上，针对性地提出职工安置、债权债务与破产处置、资金筹措、土地处置、财税支持等方面的对策，为政企脱钩提供政策参考。
　　1 自治区本级纳入脱钩范围企业基本情况及运营现状
　　1.1 企业分布与经营状况
　　 经初步统计，纳入脱钩范围的自治区本级党政机关、事业单位和群团组织所属企业共216户，行业类型包括房地产、贸易、粮食、纺织、汽车维修、仓储物流、宾馆酒店、科研机构、设计单位等，资产合计144.27亿元，负债合计154.66亿元，净资产合计-10.39亿元。2015年实现收入35亿元，利润总额-4 309万元。216户企业分别属于23家区直单位，其中自治区商务厅、工信委、林业厅、粮食局、水产畜牧兽医局等5个部门的企业户数共165户，占脱钩企业总户数的76%。216户企业中正常经营61户，经营困难21户，停产134户，正常经营企业不到三成。
　　1.2 企业职工情况
　　 216户企业职工总人数为16 475人，其中在册职工5 459人，年度工资总额约2.3亿元，离退休职工11 031人，年度工资总额约8 000万元，合计年度工资支出总额达3.1亿元。合理调配和利用好职工资源，可以为国家和企业创造更大价值。
　　1.3 抵押、涉讼及欠税情况
　　 据不完全统计，216户企业土地合计472.52万m2（约7 088亩），已抵押32.15万m2，土地抵押率6.8%。房产合计154.78万m2，已抵押12.49万m2，房产抵押率8%。涉讼案件合计118件，其中脱钩企业作为被告91件，标的额14.42亿元;脱钩企业作为原告27件，标的额1.73亿元。欠缴税费合计7 002万元，其中增值税2 387万元、城镇土地使用税2 075万元、房产税1 030万元。
　　2 自治区政企脱钩面临的主要问题和困难
　　 自治区本级党政机关、事业单位和群团组织所属企业总体运行情况不理想，大部分为“僵尸企业”，要尽快将这些企业从原有的政府职能部门剥离，根据企业的情况分类处理。自治区本级政企脱钩工作主要面临职工安置、债权债务处置、脱钩资金缺口、“僵尸企业”注销等4个方面的困难。
　　2.1 职工安置困难
　　 首先，企业职工现状复杂。一是人员身份复杂。部分员工签订的是劳动合同，同时还存在劳务派遣工和非全日制用工等多种用工情况。二是人事（劳动）关系复杂。员工除了在职、离退休状态外，还存在停薪留职、病休、内部退养及其他一些长期脱岗的情况。三是工资制度体系复杂。管理人员、职员、专业技术人员，工人分别适用不同的工资体系，各系统、各企业情况又有差异。四是养老和社会保障情况复杂。不少单位仍然实行着“内部退休制度”，或纳入社会保障体制后单位还发放一部分退休补助。
　　 其次，职工安置面临较多困难。一是职工工资未达最低标准和存在拖欠，在脱钩时将面临对过去的工资、“五险一金”的清算和补交问题。二是安置政策有所区别，补偿标准不统一，自治区本级和各地市标准不一致，导致职工有攀比，不易接受安置政策。三是部分企业退休人员未交社区管理。四是安置资金难落实，一次性安置费或经济补偿金难到位。
　　2.2 债权债务处置困难
　　 脱钩企业债权债务处置的难点主要有三大方面：一是债权债务清查难。二是经资产管理公司打包转让后的债权处理困难。三是企业依法破产受理难、时限长。
　　2.3 脱钩资金缺口问题
　　 经初步预测，各单位脱钩资金需求合计42.7亿元，包括职工经济补偿金4.3亿元、社保补缴2.2亿元、公积金补缴3 672万元、债务清偿25.51亿元、诉讼赔偿6.31亿元、其他成本4亿元。而在资金解决渠道方面，各企业现有资金1.84亿元，资产变现收入预计1.64万元、土地处置收入预计3.85亿元，缺口资金35.4亿元，需财政支持和多方筹措。 　　2.4 “僵尸企业”注销问题
　　 政企脱钩企业中的“僵尸企业”情况复杂，除债权债务难以处理及职工难以安置外，许多企业还存在证件缺失和财务信息缺失等问题，无法或难以按照正常程序办理注销。
　　3 其他省份政企脱钩工作经验和配套政策借鉴
　　 围绕自治区政企脱钩工作开展的难点，课题组从脱钩分类及处置渠道、企业职工安置、脱钩资金筹措、脱钩移交实施等方面，结合其他省份政企脱钩配套政策和脱钩工作经验进行分析，以供广西借鉴。
　　3.1 脱钩分类与处置渠道
　　 在处置“僵尸企业”方面，湖北省出台《湖北省推动产业重组处置僵尸企业专项行动方案》，一是明确以钢铁、煤炭行业为重点，制定政策措施，以兼并重组、债务和解、破产重整、破产清算为主要途径，推动产业重组处置“僵尸企业”取得突破。二是设定处置“僵尸企业”的参考标准。三是明确处置范围，由市（州）人民政府综合考虑本地实际、产业特点、企业和债权人意愿等因素，在符合以上参考标准两项及以上、中型及以上规模的工业企业中确定。四是全面贯彻落实国家关于推动产业重组处置“僵尸企业”的政策措施。江西省则于2005年组建江西大成国有资产经营管理有限责任公司，2014年改组为省属国有资本投资运营平台公司。该公司对接收的企业大致分成3类管理：一是管人、管事、管资产的直管企业;二是只管股权，以盈利为目的的出资企业;三是采用托管形式的“僵尸企业”。
　　3.2 企业职工安置
　　 （1）在职工安置流程方面。湖北制定清晰的职工安置流程，将职工安置作为企业改制的前置条件。《湖北省国资委出资企业改制实施办法》等文件求改制企业职工安置按如下规定执行：统一规定审议通过职工安置方案;统一流程核实和兑现职工安置费用;改制企业职工安置费用首先通过企业资产变现解决，变现不足的，由主管部门调剂解决。
　　 （2）在职工转岗再就业方面。湖北省实行如下措施：对失业人员开展培训并给予补助;给予技师培训补贴;鼓励创业并给予创业培训补贴;政策扶持个体经营;实行再就业援助;开展跨地区就业信息对接和有组织的劳务输出。广东省则出台《关于全省国有企业出清重组“僵尸企业”职工安置工作的指导意见》，要求“用人单位招用符合就业困难人员条件的‘僵尸企业’失业人员，签订1年以上期限劳动合同并按规定缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴和岗位补贴。经认定为就业困难人员的‘僵尸企业’失业人员，实现灵活就业后并以个人身份缴纳社会保险费的，可给予不超过其实际缴纳额2/3的社会保险补贴”。
　　3.3 脱钩资金筹措
　　 湖北省主要通过以下途径解决职工安置资金问题：一是重视顶层设计和政策配套。印发《省人民政府办公厅关于统筹推进企业去杠杆的意见》，鼓励企业兼并重组、稳步推进资产证券化、防范化解金融风险;加大资产处置变现;通过债务打包缩水;通过战略重组引资;通过争取政策扶持;通过财政资金补助。此外，湖南省设立省属国有企业重组整合專项资金，支持企业之间进行重组整合也值得借鉴。
　　3.4 脱钩移交实施
　　 脱钩移交实施涉及众多方面，需制定详细方案。江西省《省直单位所属经营性国有资产脱钩移交工作方案》明确省属经营性国有资产移交的规定范围和移交时限，移交的过程中，企业生产经营方式、企业内部产权委托关系和架构、收支渠道和分配格局、管理人员职务待遇保持不变。具体做法如下：一是成立接收工作组;二是签订多份三方协议，供多方留存;三是充分尊重移交单位意愿;四是接收单位主动上门，优质服务。此外，加强对脱钩后管理企业的考核，建立合理的考核指标，提升承接企业的管理能力。如江西省国资委按商业二类对脱钩承接平台公司进行考核管理。
　　4 自治区现有可适用的政企脱钩政策情况
　　 目前，中央和自治区层面已建立政企脱钩涉及的包括政企脱钩、企业改制、职工安置、清产核资、财务及经济责任审计、资产评估、债权债务处理、土地处置、混合所有制、财税政策等多个方面的基本政策框架体系，指导政府相关部门、国资监管部门、脱钩企业和承接企业，依法依规推动政企脱钩基本工作开展。已出台的政策文件，以纲领性和程序性文件居多，配套政策较少。
　　4.1 政企脱钩总体要求
　　 按照《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）精神，自治区出台的《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于全面深化我区国资国企改革的意见》（桂发〔2014〕16号）要求，除特殊企业如监狱企业仍由原主管部门管理外，自治区党政机关、事业单位和群团组织与所属企业彻底脱钩，不再直接管理国有企业，全面实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。
　　4.2 目标任务
　　 纳入自治区国资委委托监管范围的企业要全部实施脱钩，各单位主动提出脱钩移交的企业经批复后实行脱钩。自治区事业单位分类改革进程中确定的需脱钩的企业，按改革一批、脱钩划转一批的原则逐步实施脱钩。
　　4.3 脱钩方式
　　 自治区本级政企脱钩采取划转移交和托管两种方式进行。正常经营的企业划转移交区直大型企业集团。经营困难和停产的企业实施委托管理。
　　4.4 脱钩移交实施原则
　　 遵循“三个确保、三个冻结、四个不变”的原则，实现平稳脱钩。“三个确保”：确保企业安全生产和正常经营、确保企业国有资产安全完整、确保企业领导班子和职工队伍稳定。“三个冻结”：除企业正常生产经营所需外，冻结企业资产处置、人事变动和大额资金进出。“四个不变”：企业生产经营方式不变、企业内部产权委托关系和架构不变、收支渠道和分配格局不变、管理人员职务待遇不变。
　　4.5 主要举措
　　 针对不同类型的企业，因企制宜、分类施策。
　　（1）正常经营的企业划转移交业务类型相近的区直国有大型集团。各集团对承接企业进行分类管理，着重开展分类重组、培育提升、培育形成新的产业。企业脱钩后用3年左右时间，分阶段推进脱钩企业与国资管理体系深层次整合，实现国有资本配置效率显著提升，国有经济结构明显优化，力争在未来5年中，在接收的脱钩企业中实现2～3家上市企业。 　　（2）经营困难和停产的企业实施集中托管和批量退出。以自治区国有资本运营公司广西宏桂资本运营集团有限公司为承接平台，成立脱钩企业托管中心，承接经营困难和停产的企业。通过托管平台对对困难和停产企业的资产、债务及人员进行集中托管，梳理重组盘活优质资源，对劣势企业构筑批量退出市场的快速通道。同时，积极妥善解决企业历史遗留问题，加快推进企业清算注销。由于相当大一部分托管企业是“僵尸企业”，在处置“僵尸企业”工作进程中，还需将脱钩政策和“僵尸企业”处置政策高效结合运用。
　　（3）特殊职能企业脱钩。对教育、卫生、民政、司法、公安、国家安全等特殊领域企业，可采取组建大集团大公司后再移交自治区国资委统一监管，或者由国有资本投资运营公司进行部分持股的方式管理。
　　5 自治区政企脱钩配套政策完善建议
　　 针对自治区本级政企脱钩中面临的配套政策不足这一情况，建议从职工安置、债权债务与破产处置、资金筹措、土地处置、财税政策、注销程序6个方面完善配套政策，为政企脱钩提供政策保障。
　　5.1 完善职工安置政策
　　 现行职工安置政策主要有：以《劳动法》和《劳动合同法》为主的，涉及全面劳动管理的相关法律和法规;以企业改制、政企脱钩为主的，涉及职工安置的相关法律和法规，如《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）;自治区内的，如《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发推进自治区党政机关事业单位和群团组织与所属企业脱钩工作实施方案的通知》（桂政办电〔2017〕171号）、广西壮族自治区财政厅《关于明确自治区党政机关与所属企业脱钩财政补助事项的通知》（桂财资〔2016〕31号）等。
　　 关于职工安置，建议从制定职工安置方案总体框架、规范职工安置方案的审议通过程序、制定安置费用管理规程、充分听取职工意见、支持职工转岗就业和自行创业五个方面进行配套完善：{1}职工安置方案“六定”。定范围：明确所安置的人员范围。定基准：明确一个基准日期，以作为确认所有人员身份、编制、在岗在职状态的基准。定去向：人员安置的完整表述应为“分流安置”。订合同：脱钩企业员工在改制时符合《劳动法》和《劳动合同法》规定的，应承认劳动合同。定社保补缴标准：部分企业拖欠职工社保费用，需制定统一标准。{2}规范职工安置方案的审议通过程序。严格落实职工参与、专家论证、风险评估、法律审核、集体决策等程序要求，防范企业社会不稳定风险。{3}制定安置费用管理规程。确保安置工作落到实处，费用支出有章可循。{4}充分听取职工意见。重大事项需事前充分酝酿，听取职工意见，维护职工合法权益和社会稳定，争取职工支持配合。{5}支持职工转岗就业和自行创业。部分企业下岗职工人数较多，实现再就业困难，建议自治区人社部门在转岗就业和自行创业方面给予更大支持。如对失业人员开展培训并给予补助，鼓励创业并给予创业培训补贴，政策扶持个体经营，开展跨地区就业信息对接和有组织的劳务输出等。
　　5.2 完善债权债务与破产处置政策
　　 现行债权债务处置与破产政策包括：《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）要求规范运作依法保护债权人利益。《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）要求改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。企业破产办理适用《中华人民共和国企业破产法》及最高人民法院相关规定和法释。
　　 建议从以下方面进行政策完善：{1}针对债权债务清查难问题。建议组成自治区国资委、脱钩企业及其主管单位、接收企业为主要成员的“政企脱钩债权债务重组工作小组”，由自治区财政安排专项资金，工作小组依法选聘中介机构，清查脱钩企业债权债务，降低经济风险和法律风险。{2}针对长城公司等四大资产管理公司打包转让的债权处理困难问题。建议自治区政府协调银行、资产管理公司等金融机构，建立“政企脱钩债权债务重组工作小组”与债权金融机构的常设沟通机制，加强与债权单位、金融机构的沟通，尽量避免出现脱钩企业债务被低价打包处理给第三方的情况，以利于脱钩企业债务加快处置。{3}针对企业依法破产难的问题。建议自治区政府加强法院联动，对达到破产条件的脱钩企业申请破产，予以开通绿色通道，加快破产清算案件立案受理进程，依法受理或批量受理，简化托管企业破产案件审理进程，加快企业破产工作推进。
　　5.3 完善资金筹措政策
　　 目前脱钩资金缺口主要通过企业自有资金、资产处置收入和政策补助解决，但面临企业自有资金少，资产处置难，财政困难等问题。
　　 建议从以下3个方面进行完善：一是拓宽资产处置变现渠道。湖北、湖南、江西3省的政企脱钩改革方案均充分利用了资产处置变现的办法，这也是广西解决脱钩资金缺口的一个有效途径，除了通过拍卖公司和在网上拍卖破产财产以外，选择在北部湾产权交易所平台上进行脱钩企业资产处置变现。二是完善金融配套政策。对改制重组后具备条件的企业积极推进资本、资产证券化。三是积极争取中央政策扶持、财政资金补助。四是完善脱钩企业股份改革政策，通过引进民营资本或境外资本，有效激活国有存量资本。
　　5.4 完善土地处置政策
　　 土地及附着在土地上的房地产是企业重要的固定资产。现有土地处置政策包括土地处置综合要求、土地评估及备案、土地用途、土地收益、广西区直企业土地资产处置5个方面的政策。土地处置的前置资金获得难、土地处置变现资金分配难、各地政策不一执行难是土地处置的三大困难。
　　 建议从如下方面完善政策：{1}针对土地处置的前置资金获得难问题，建议制定政策并在南宁市试行，由自治区政府设立变现资金专户和破产企业职工安置资产专户，将破产企业划拨土地出让收益、在扣除应上交国家部分后全部纳入专户，统筹用于自治区本级的政企脱钩企业职工安置。{2}完善土地处置变现资金分配难政策。针对同一宗土地上，部分房屋所有者只拥有房屋所有权而无土地使用权情况，应根据《土地管理法》、《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》，明确土地处置时涉及土地和房屋的价值分割问题。{3}针对各地土地处置政策、土地收益政策不一致，简化脱钩改制涉及土地用途变更的手续、明确土地收益处置和分配、土地资产作价出资（入股）、土地租赁、土地处置流程和审批等方面。
　　5.5 完善财税处理政策
　　 建议落实和完善国有企业改革重组涉及的资产评估增值、土地处置、房产登记变更、股权变更等工作涉及的相关政策，汇编财税政策、营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值稅、增值税、契税、印花税、财政补助9个方面的政策，指导企业脱钩改制财税工作依法开展。一是完善财政资金预算政策，为脱钩改制提供资金支持和补助。二是完善财政补助政策，积极争取政策扶持、财政资金补助。
　　5.6 完善“僵尸企业”处置政策
　　 “僵尸企业”情况复杂，许多企业存在证件缺失和财务信息缺失等问题，无法或难以按照正常程序办理注销。部分企业已停产多年，未进行年检，导致被列入经营异常名录。同时，需注销的企业数量较大，目前尚无指定政务窗口或专门工作人员指导和办理。建议自治区本级和市级工商、税务机关根据实际情况，设立政企脱钩企业和“僵尸企业”注销指定窗口，安排专门工作人员，优先统一受理政企脱钩企业和“僵尸企业”工商、税务注销业务。同时放宽简易注销程序的适用范围，对一些符合要求的企业适用简易注销程序。
　　参 考 文 献
　　[1]何骏，史丹.国有企业“脱钩”的反思[J].经济研究参考，1999（1）.
　　[2]陈伯庚.政企分开的难点剖析[J].学术月刊，2001（10）.
　　[3]郝雪梅.政企脱钩 市场的终究要回归市场[N].证券时报，2017-10-26（3）.
　　[责任编辑：邓进利]
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