《中国入世议定书》第15条到期效力研究

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　　 摘 要：如何解释《中国入世议定书》第15条（a）（ii）到期效力是学术界热议的话题之一，中国诉欧盟价格比较法案把此问题推向风口浪尖。该案中，欧盟主张第15条（a）（ii）到期意味着举证责任转移，而在针对中国产品进行反倾销调查时，计算正常价值的非市场经济方法仍然得以继续使用。本文指出欧盟观点不合理之处，并结合中美就《中国入世议定书》第15条的谈判过程，论证无论中国是否被其他WTO成员国认定为非市场经济地位，非市场经济方法也必须被终止。
　　 关键词：中国入世议定书;到期效力;中美双边谈判记录;DS516
　　 中图分类号：D996 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）04 — 0135 — 03
　　 一、问题的提出
　　 中国作为申诉方参与WTO争端解决的案件多涉及美国和欧盟的反倾销法，这些案件引发了对中国是否属于市场经济、非市场经济方法是否在2016年12月11日后即告終止的争论。对此中外学者解说不一，甚至出现了完全对立的阵营。一派学者提出过渡期后，《中国入世议定书》（以下简称《议定书》）第15条（a）（ii）终止，其余条款依然有效，中国非市场经济地位不变，在针对中国产品进行反倾销调查时非市场经济方法可继续被用来确定正常价值。完全反对该观点的学者认为第15条（a）（ii）到期后非市场经济方法终止，中国从此摆脱了非市场经济地位的标签。较为折中的认为成员国没有被要求根据其国内法承认中国是市场经济，但非市场经济方法必须终止;或者认为第15条（a）（ii）到期后举证责任转移，剩余条款支持成员国继续使用非市场经济方法。在中国诉欧盟价格比较法案（DS516）浮出水面后争议焦点逐渐转向当第15条（a）（ii）到期后，剩余条款能否作为继续使用非市场经济方法的依据。对此，欧盟在DS516的书面陈述中首次表明立场，主张条款到期只是把举证责任转移给了进口国调查当局，并不会终止非市场经济方法的使用，但这一观点缺乏依据。
　　 以上分歧源于条约解释的弊端。从学者解释条文的技巧和角度来看，很大原因在于他们论证的依托较为狭窄，单纯依靠《维也纳条约法公约》（以下简称《公约》）第31条中规定的国际法解释规则是不够的。本文首先反驳欧盟观点的不合理之处，进而结合中美双方就第15条的谈判记录进行论证，意使结论更具说服力。
　　 二、欧盟的误区：“举证责任转移”一说之弊
　　 举证责任转移理论认为第15条（a）（ii）到期后的效力仅限于举证责任转移，即针对中国是否存在市场经济情形的举证责任从中国生产者转移至进口国调查当局，因而剩余条款是继续使用非市场经济方法的依据。欧盟递交的书面陈述援用此说，提出在第15条（a）（ii）到期前除非中国生产者证明存在市场经济情况否则进口国调查当局可以使用替代国价格或成本来计算正常价值;到期后，举证责任由进口国调查当局承担。这一观点存在若干不合理之处，缺乏有力依据。
　　 （一）举证责任转移在第15条下并无语义支持
　　 从条文文本来看，在确定正常价值时中国生产者似乎被赋予了选择权，但选择成功与否依赖其举证是否充分，如果中国生产者未能充分证明存在市场经济情况，那么替代国价格将得以适用。然而使用替代国价格的权利规定于（a）款（ii）项，但这一款项业已到期，中国生产者再无举证责任。既然举证责任不存在，那么转移更像是欧盟和美国强行制造的新概念，既从未出现，也不符合印度药品与化肥专利保护案的判决：“条约解释的一般原则不要求也不宽恕将条约肢解成其文字不包含的意思，也不强加不包含的概念。”欧盟的观点更像是为减少其义务的说辞，得不到第15条语义上的支持。
　　 （二）欧盟对第15条（d）进行了错误解读
　　 欧盟在其书面陈述中写道，（d）款第一句和第三句是非市场经济方法可以继续使用的依据，第二句话并非将（a）款视为一个整体，其仅仅指的是（a）款（ii）项。但欧盟紧固件案的上诉机构认为（a）款是针对中国反倾销调查中认定正常价值时使用的特殊规则，（d）款规定的是这一特殊规则将会在2016年到期，并且在未到期前，如果满足了特定情形，特殊规则也不得被使用。这表明，上诉机构将（a）款作为一个整体来认定，（d）款第一句和第三句实际上是在到期日前提前终止特殊规则的情况，欧盟的论点割裂了（a）款（i）项与（ii）项之间的逻辑关系，与上诉机构的认定相悖。
　　 （三）欧盟对中国入世工作组报告第150段的误用
　　 欧盟声称如果在针对中国的反倾销协定中，当认定价格可比性时存在中国入世工作组报告第150段中提到的“特殊困难”，则可以使用替代国价格，其也企图通过《反补贴协定》第14条（d）来佐证自己的观点，但计算补贴和倾销在本质上不同，该条证明不了非市场经济方法得以延续。况且根据工作组报告第342段，中国从未承诺接受第150段中的附加义务，中国也从未承诺只有当其获得市场经济地位时，非市场经济方法才被终止。欧盟以第150段佐证观点是错误的。
　　 （四）举证责任转移说不能从实质上改变反倾销调查结果
　　 WTO法律中没有关于市场经济或非市场经济的明确定义和认定标准。在实践中，认定是否属于市场经济与使用非市场经济方法之间的联系微乎其微，事实上，在2012年前没有单独的中国生产者或出口商确实符合欧盟所谓的市场经济，因而欧盟依然很有可能会继续使用非市场经济方法。从效果上来看，将证明责任转移给进口国调查当局似乎减轻了中国生产者的负担，但实际上不会改变欧盟针对中国反倾销调查的结果，举证责任转移说更像是欧盟采取的迂回战术。
　　 三、第15条到期效力的应有之意
　　 （一）《维也纳条约法公约》第31条是首要依据
　　 《公约》第31条规定条约解释的一般规则。从文义解释出发，可直接从第15条文本得出的结论是，（d）款第二句话表明，（a）款（ii）项到期的法律效果是非市场经济方法已为陈迹，但对中国是否已属市场经济在所不问。然而解释学中的文义解释存在巨大的弱点，在于论证推理的过程比较单薄，结果可能不具备强有力的说服力，故不能将其作为应诉的筹码来对抗欧盟的层层进攻。其次，不难发现使用或不使用中国国内价格或成本规定在了（a）款（i）项和（ii）项，而（a）款的起首部分不包含独立的法律要求，因此不能脱离附属条款独立使用，如果把它单独作为继续使用非市场经济方法的依据，那么在联系上下文后，（ii）项到期的意义便无处可寻，（ii）项规定对于第15条而言则是负累，这有违有效解释原则。从条约的目的和宗旨来看，中国同意使用非市场经济方法的前提是该方法存在15年的过渡期，这只是暂时安排而非永存的，否则就偏离了《反倾销协定》第2.1条和2.2条以及GATT第6条第1款的规定，将中国长久困于劣势地位则明显违反最惠国待遇原则，也不符合《议定书》的目的和宗旨。 　　 虽然条约解释的一般原则能够在一定程度上证明第15条（a）（ii）的到期终止了非市场经济方法，但是争论依然没有休止，原因之一是根据一般解释的方法得出的结论因具有模糊性而有待斟酌，因此有必要借助可获得的补充资料进行详细论证。
　　 （二）从中美就第15条的谈判历程分析
　　 根据《公约》第32条可知，当依第31条进行条约解释后，如果意义仍属不明，那么补充材料可作为条约解释的依据，包括条约的准备工作及缔约的情况。上诉机构也认为，条约的缔约情况有助于缔约国厘清约文的含义，因此第15条的谈判过程可作为解释的补充资料，这也是欧盟陈述的重要论据。下文重点考察双边谈判环节中美国的提议及中国的立场和其阶段性变化。
　　 1.中国明确拒绝引入特殊的反倾销规则
　　 1995年11月8日，美国提议应将替代国价格方法根植于针对中国的反倾销调查中。中国在与美国的第10轮谈判中明确反对了美国这一提议，其认为使用替代国价格来决定正常价值是由于国内存在计划经济体制，而中国彼时已在进行经济改革，向社会主义市场经济转型，使用非市场经济方法是对中国在经济改革中取得成效的忽视与否定，也是对中国产业的歧视与不公。可见中国从谈判初期就鲜明了自己的立场，即特殊的反倾销规则带有轻蔑性，不可轻易接受。
　　 2.中国同意特殊规则的谈判但坚持设立明确的终止日期
　　 1999年3月18日，美国就反倾销问题援引了“严格比较”的概念，提议进口成员国可以使用不是严格与中国国内价格和成本进行比较的方法来计算正常价值。随后中国回应，美国提出的这一特殊规则可被采纳，除非中国的价格或成本被认定为不是市场确定的，并且这一规则在中国加入世界贸易组织5年后就会被终止，这表明日后的谈判焦点之一是时限的确定。
　　 3.中美达成15年过渡期的共识
　　 在谈判后期，由于中國一直秉持强硬的态度，美国做出了相应的让步，但是最终的谈判因北约轰炸中国驻南斯拉夫大使馆而被搁置。1999年11月13日，美国提出一旦证实中国按照进口国国内法的标准建立了市场经济，本条款将被取消，而无论如何，非市场经济条款将在中国加入后20年终止，可见中美对特殊方法存在一个过渡期达成共识，只是对过渡期的长度想法不一。后经双方努力，过渡期被调整为15年。
　　 从上述谈判过程可以总结出：第一，中国可以接受特殊反倾销规则，但前提是美国同意这些规则只在中国加入WTO后15年内有效，15年后特殊规则必须毕业。在共识达成前，中国一直反对美国不公平的、带有歧视性的提议，并且中国始终坚守自己的底线，即特殊方法必须有终止日期，这也是解释第15条根本的出发点。第二，谈判记录显然不支持依据（a）款的剩余条款以及（d）款的第一句和第三句便能使非市场经济方法得以沿用。（a）款的剩余条款仅表示当非市场经济情况被推翻时，进口国调查当局可使用中国价格或成本，却未授予其使用不依据中国价格或成本的权利;（d）款第一句和第三句绝不是被设计为干扰15年过渡期的实现的，否则中国根本不会接受特殊规则，因此，（d）款只显示非市场经济方法提前终结的可能性。第三，中美未就举证责任进行任何磋商，举证责任更不是谈判的核心问题，欧盟在DS516中提出的所谓举证责任转移之说无历史渊源的支撑。只有在中国满足市场经济情况的条件下，非市场经济方法才被终止适用显然是对中美双边谈判共识的挑战和不公平的否定，欧盟在DS516中的主张将会破坏其在第15条项下权利与义务间的平衡，而谈判记录强烈表明非市场经济方法是一时之举而非永恒之措，其存在的期限只有15年。
　　 四、结语
　　 中国是否属于市场经济及非市场经济方法是否已为历史的问题关乎中国未来贸易的安全。至于前者，早日破除“非市场经济地位”魔咒是中国一直以来的期盼，但WTO争端解决机制不是解决该问题的合适平台，其与专家组审查的事项无关。再者，一国的经济体制如何事关经济主权，如果成为审理焦点，就将本是国内法问题转化为了国际法问题。如果未来确实需要在国际贸易层面创设市场经济的定义和认定标准，那也必须经所有成员国协商，以WTO官方文件呈现于世。对于后者，无论如何非市场经济方法已死，条款到期效力如何不依赖成员国对中国市场经济地位的判断。第15条（a）（ii）的终止是中国加入多边贸易体系的转折点，各国必须认识到贸易救济措施不是用以实施贸易保护的手段。虽然从表面上看对条款到期效力的解读事关条约解释，但得出真正有说服力的结论才能够让中国在未来的诉讼博弈中紧握主动权。
　　〔参 考 文 献〕
　　 〔1〕Bernard O’Connor. Much Ado About “Nothing”： 2016， China and Market Economy Status 〔J〕. Global Trade and Customs Journal， 2015（05）： 176-180.
　　 〔2〕Jochem de Kok. The Future of EU Trade Defense Investigations against Imports from China 〔J〕. Journal of International Economic Law， 2016（19）： 515-547.
　　 〔3〕Jorge Miranda. Implementation of the ‘Shift in Burden of Proof’ Approach to Interpreting Paragraph 15 of China’s Protocol of Accession 〔J〕. Global Trade and Customs Journal， 2016（11）： 447-453.
　　 〔4〕First Written Submission by the European Union， European Union—Measures Related to Price Comparison Methodologies， 2017-11-14.
　　〔责任编辑：张 港〕
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