地方开放大学预算管理能力提升研究
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摘 要：随着我国地方开放大学进行转型，地方开放大学的资金来源渠道也变得越来越广泛，这就要求地方开放大学在提升财务服务能力的同时，实现对校内有限资源的高效使用。本文详细介绍了我国地方开放大学提升预算管理能力的必要性，分析了现存的问题，并就如何优化预算管理体系提出举措。
关键词：开放大学;预算管理体系;研究
一、提升开放大学预算管理能力的必要性
2014年1月《高等学校会计制度》和2014年9月《新预算法》的颁布实施，对开放大学的预算管理提出了新的要求，预算管理能力的提升成为单位财务工作的重中之重。
目前，我国已经建立了与公共财政管理相匹配的现代预算管理体系，但长期以来开放大学在预算管理中形成的粗放管理模式在延续。对于收入来源渠道和支出多元化的开放大学而言，加强预算管理问题的研究，引进预算管理体系，对地方开放大学的财务管理有着重大的现实意义。
二、地方开放大学预算管理存在的问题及原因分析
目前，地方开放大学预算管理体系中普遍存在的问题主要表现在预算编制过程、预算执行效率及预算监督考核三个方面。
1.预算编制方面出现的问题
（1）预算编制方法单一，且流于形式。许多地方开放大学目前编制预算方法主要采用“基数+增长”的模式，各经费使用部门很少能提供详细的测算依据以及对绩效目标的阐述，这使得支出无法做到细化，最终影响支出的执行效率。比如，某开放大学每一年投入使用的大楼及办公区域面积、招生规模和终身学习教育等扩展业务都有不同程度的变化，但电费指标的测算结果只是在前一年的基础上简单做上浮调整。
（2）编制预算的信息系统相对落后。开放大学的财务部门目前采用的是财政部门统一的预算编制系统，而校内各职能的预算编制都是通过Excel表格来完成，各个职能部门提交来的表格也是五花八门，对于预算的编制最初的资料收集和整理人员来说工作量较繁重。
2.预算执行方面出现的问题
（1）经费使用部门的预算意识和成本意识不强。在实际工作中，职能部门在使用经费的过程中，并未遵照预算编制的项目进行，存在超范围支出，这很大原因是预算编制不科学合理，执行部门并没有形成预算指导核算的意识，导致有的部门预算执行率不高，预算无法完成，有的部门经费不够。另外，大部分地方开放大学虽是事业单位，但也需要经营管理，考虑效益和投入产出比。在预算编制的初期，不少部门为了争取资源绞尽脑汁，而预算执行时却出现了资源闲置、重复购买的现象，而另一些部门却因资源得不到有效的分配而出现教学资源紧张的现象。尽管近些年管理制度规范化有所提升，像这种预算资金错配的问题有些改善，但要真正地使各部门减少夸大预算的情况，还需要继续完善预算编制和预算执行。
（2）预算执行过程中，管理缺位，内控不完善。地方开放大学普遍更重视财务服务能力的提升，财务工作的重点放在核算上，在财务报销核算方面投入了大量的人力和技术支持，但对于预算管理的投入少之又少，这造成了预算管理的缺位。另外，地方开放大学在预算执行过程中会出现内部控制不力的情况。核算人员通常只关注票据的真实性及完整性，但往往会忽略预算支出的合理性，而经费使用部门更多的是对经费使用的宏观把控，也无法从经费报销这一环节来了解费用支出的合理性，这就导致预算执行中可能会出现失控现象。
3.预算监督评价方面出现的问题
尽管许多地方开放大学预算管理制度中提及了预算考评机制，但在实际操作过程中，却没有得到有效执行，而且没有建立完善的奖惩机制或问责机制。部门负责人对预算的评价标准也只有经费是否超支使用、项目的执行率是高是低，对于资金使用效率测算、财务内控管理等方面较为忽视，致使預算管理的效用无法充分发挥。
三、提升地方开放大学预算管理能力的举措
1.修订和完善预算管理制度
地方开放大学关于财务制度方面的建设，更多侧重于报销制度的完善，而有关预算管理方面的制度少之又少，并且较为陈旧，一直未修订。地方开放大学修订新的预算管理办法，要从制度层面明确学校预算的组织机构、预算分配原则、预算管理模式以及预算编制、审批、下达、执行、调整、考核等流程。
2.完善预算管理流程，实施全面预算管理
全面预算管理要求地方开放大学将学校的收入和支出全部纳入预算管理体系中，全面预算管理流程可参照以下几个步骤进行设计。
（1）以学校战略目标指导各职能部门的发展规划。各职能单位的全年规划应与学校战略的时间节点相适应。
（2）职能部门作为预算编制的主要实施者，应始终贯彻以绩效目标指导预算、预算指导核算支出的理念，实现资源的合理配置。
（3）预算的执行由财务部门全程监督，财务部门在每个月月初的前五日向校领导及各职能部门及时通报预算执行情况。财务部门应在财政允许预算调整时间开始之前，提前一个月与各职能部门沟通，在上报调整之日前进行预算调整。
（4）学校的预算管理领导小组作为预算监督的部门，将财务部门汇总的预算执行情况及职能部门在编制预算时提交的绩效目标相结合，按照预算管理办法的标准对各职能部门的预算执行效果进行考评，并对考评成绩进行排序，从中区分出“优、良、中、差”四个层次，据此实施奖惩机制。对考评中发现问题及时处理，在下个年度的预算中严格把控，避免相关问题再次发生。
（5）在部门预算评价考核工作完成后，学校应根据考评情况对各职能部门的计划进行考评，这也是通过预算绩效结果来修正和指导部门的具体工作计划。
3.预算编制的优化举措
（1）优化预算流程。在预算编制流程方面，开放大学的总体流程坚持“二上二下”的编制、批复程序，在实际实施过程中，更加强调财务部门与职能部门之间的沟通。在财务部门编制学校总预算的环节，不仅是对各部门的预算进行汇总，更重要的是考虑以往年度的预算绩效考评结果，结合这些因素对部门上报的预算提出修改意见，进行调整和修正。 （2）优化预算编制方法，引入零基预算法和滚动预算法。在编制方法上，原有的“基数+增长”模式无法满足开放大学预算管理的需求，目前开放大学正处于转型期，随着办学空间的扩展，老年教育、社区教育不断兴起，开放远程教育规模相对缩减，每年具体的预算收入和支出数据都不尽相同，因此建议在原有的编制方法加入零基预算法和滚动预算法，这也是目前财政部门所倡导的。首先，职能部门采用零基预算的方法提出立项申请，由财务部门及预算管理部门论证项目的可行性，再根据项目实施的轻重缓急确定项目库中的执行顺序，对已纳入学校滚动项目库的当年无法安排的项目，可以在下一年度预算中或者预算追加调整中优先考虑。
4.预算执行的优化举措
（1）利用信息技术，加强对预算执行的监控。在各级地方财政管理下的开放大学，目前采用的预算管理系统只有财政要求使用的预算上报软件。在目前無专门的预算软件系统的情况下，可利用已经使用的校内OA系统中增加新功能，或开发预算管理系统，使得各个职能部门的负责人可以在办公自动化平台上看到每一个预算项目的目标完成情况，各位负责人可以实时对应绩效目标检查其完成情况。这样确保了每项任务都分配到了具体的岗位上，每个人都参与预算管理。
（2）提高财务人员预算管理专业能力。财务人员是预算执行的主体，协助项目负责人解决预算执行中存在问题或及时调整预算，要求预算实施者按时间进度执行预算以确保绩效目标实现。另外，财务人员工作效率不高将会影响年终报账的速度，也会影响到预算执行进度的公示，因此需继续加强对财务人员的管理水平及专业技能的培训，从根本上提高财务部门的管理效率。
5.预算监督评价的优化举措
开放大学应尽快建立健全预算绩效评价制度。由预算管理领导工作小组对各职能部门的预算执行效果进行考评，必要时委托第三方进行评价，并对考评成绩进行排序，从中区分出优秀、良好、中等、较差四等，此结果作为下一年度预算经费分配的参考依据。在预算年度结束时，对绩效考评和绩效审计后的结果及整改措施进行公开。在年度总结大会上，以财务收支报告的形式公开经费预算情况，营造公开透明的环境，接受全体教职工的监督。
考评结果不仅仅与管理者的评优挂钩，更要落实到一线岗位的每一位教职工。根据考评等级结果，实施奖惩机制，对于预算执行表现良好的部门给予一定的奖励，对于预算绩效不好的部门给予一定处罚。同时，应加强指导，确保业务部门能够齐头并进，协调发展。这样可以充分调动绩效考评较好的部门的积极性，又能帮助考评成绩较差的部门及时调整，更好地实施预算管理。
四、结语
预算管理体系的优化，是我国开放大学需要重视的工作。开放大学要从根本上完善预算的编制、执行、监督评价等各个环节，实现预算编制科学化、预算管理精细化，以推动地方开放大学的战略转型。
参考文献
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5.常青.高校预算管理存在的问题及对策.会计师，2015（9）.
（责任编辑：王文龙）
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