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房地产税的加减法

作者:未知

  房地产税既是完善中国财税体制的重要内容,也是促进房地产健康发展的重要举措。今年3月8日十三届全国人大第二次会议提出,落实好房地产税法等重大立法调研、起草,确保如期完成。房地产税立法工作已经提上议事日程。
  社会不仅重视房地产税的时间表,更关心可能产生的内在影响,房地产税立法工作越来越备受关注。然而,近年来房地产税进行了哪些准备工作?房地产税制度究竟怎么看?房地产税制度设计应考虑哪些内容?这些都有待于进一步阐释。
  房地产税立法进展
  房地产税从广义上说包括与房地产相关的各种税收,如果从这个角度讲,那么1986年10月1日实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》,预示房地产税的重要开端,但当时征收对象仅仅局限于经营性用房等,并没有包括机关团体及个人自用的房产,覆盖面小及影响低是当时开征房产税的重要特点。
  然而,随着房地产市场的快速发展,在缺乏房地产税调控工具的情况下,以限购、限贷等行政手段为主体的调控模式的局限性日益突出,对巨大存量房产的税收制度设计越来越迫切,在此背景下,参考国际通行做法推行房地产税的呼声越来越高。
  广义的房地产税牵涉面广、影响颇为复杂,中国出台房地产税非常谨慎,近年来主要是在上海及重庆进行了试点。2011年1月,上海开展对部分个人住房征收房地产税试点,适用税率暂定为0.6%。征收对象为本市居民二套房及非本市居民新购房。家庭人均住房建筑面积少于60平方米的,给予免税。2011年1月,重庆启动房地产税改革试点,征收对象为个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房,以及在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的二套房,税率在0.5%-1.2%。房地产税的上海模式及重庆模式近年来在不断创新,但地方试点如何推动全国房地产税的制度设计,社会尚未形成一致的共识。
  虽然近年来尤其是金融危机以后房地产税的问题越发受到重视,但从国家层面纳入议事日程的可以追溯到2014年的《政府工作报告》,当时提出推动消费税、资源税改革,做好房地产税、环境保护税立法相关工作。2018年3月4日,十三届全国人大一次会议发言人在答记者问时表示,房地产税立法由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草,目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作,争取早日完成提请常委会初次审议的准备工作。
  2018年3月5日,《政府工作报告》中明确提出,健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法。中国政府对于房地产税立法工作的部署预示相关工作已经进入新的阶段,社会对房地产税的出台预期日益增强。
  房地产税立法工作的推进自从去年以来明显提速,2018年3月11日,全国人大常委会工作报告中提出,2018年将继续加强立法工作,落实税收法定原则,研究制定房地产税法。2018年4月27日,全国人大常委会公布2018年立法工作计划,房地产税法被列入预备审议项目。2018年9月7日,全国人大常委会立法工作会议召开,房地产税法被列入十三届全国人大常委会立法规划,并且被列入一类项目,即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案,由全国人大常委会预算工委和财政部负责。2019年《政府工作报告》提出稳步推进房地产税立法。房地产税立法由2018年《政府工作报告》的“稳妥”变为“稳步”,表明房地产税立法相关准备工作已经日趋成熟,即将进入实质性的操作阶段。
  房地产税制度应避免三重误区
  房地产税赋予太多的期待,也引发社会太大的关注,这背后既有对房地产税包治百病的理想推测,也有担忧房地产税引发房地产崩盘的悲观预期,从这个角度看,公众对于房地产税制度设计应有更加理性客观的理解。
  理论上说,包括房地产税在内的各种房地产相关政策,都离不开一个重要的目标,即促进房地产健康发展。房地产税不仅在上海及重庆等地进行试点,在很多国家尤其是发达国家已经有着多年的实践经验,为了更好地理解房地产税制度,这里针对以下较为常见的三种认识误区进行分析。
  误区一:房地产税出台会引发房价大幅下挫。房地产税与其他税收一样,它不仅有税基,而且有税率。房地产税究竟对房价造成多大的影响,显然与房地产税的税基有着重要关系,也與税率有着内在的联系,房地产税基决定了其影响的房地产范围,税率决定了其影响的价格成本水平,房地产税究竟会不会导致房价大幅下挫,最终还得看税基及税率。容易理解税率十分接近于零的房地产税对房地产产生的影响十分有限。
  开征房地产税的目标是促进房地产健康发展,暴涨暴跌都不是房地产健康发展的特征,从这个角度看,房地产税应秉承因地施策、因城施策的原则,那些房价上涨压力较大的城市可能率先开征房地产税,并且适用较广泛的税基及较高的税率,那些房价平稳或者有下跌压力的城市可能缓征房地产税,并且在未来开征过程中选择较窄的税基及较低的税率。因而,房地产税出台引发房价大幅下挫的观点不仅没有根据,而且有巨大误导性。
  误区二:房地产税因重复课征问题而不具备合法性。有些评论认为中国住房在开发商建造前就已经缴纳了土地出让金,现在又要开征房地产税,这属于双重课税,在学理及法理上没有依据。这种说法有一定的道理,毕竟土地出让金最后都是由购房者承担,客观上与房地产税并无差异。
  然而,房地产税本质上属于税收,税收具有强制性、无偿性及固定性,开征税收是保障国家运行的重要手段,理论上说任何国家都有税收,而开征什么税并不要特定的理由,不管是人类社会早期的人头税,还是现代社会的物业税,都没有在法理与学理上充足的理由,这是由税收强制性等性质所决定的。
  当然,重复课征确实构成反对房地产税的一个重要因素,但财税理论告诉我们,一个国家只要不是单一税,那么就难以避免重复课征的问题,当前世界各国尤其是大国的税收名目繁多,很少有单一税的例子,这既与当下复杂的经济社会相联系,也与各国的制度模式有着密切的关系。因而,如果以重复课征为由否定房地产税,那么理论上讲其他诸多税收也不具有合法性。   误区三:房地产税是包治百病的灵丹妙药。有些评论认为当前房地产暴露出来的种种问题,根源在于没有开征房地产税,潜在的观点是,房地产税是包治百病的灵丹妙药。纵观世界各国的实践经验,不管是美欧日等发达经济体,还是其他新兴经济体,开征房地产税的国家不在少数,但相关国家房地产市场问题并没有得到完美的解决。
  2007年房地产次贷危机的案例警示世人,美国房地产市场有其内在的问题,表面上是房地产抵押品创新引发的金融泡沫,深层次体现了美国消费储蓄等宏观失衡所滋生的内在问题。房地产税并没有造就美国健康的房地产市场,美国也没有通过改变房地产税政策应对次贷危机。第二次世界大战之后日本就出台了房地产税等相关制度,但上世纪90年代日本房地产泡沫破裂再次警示房地产税不是包治百病的灵丹妙药。
  重在做好加减法
  房地产税立法工作已经进入关键阶段,不久的将来房地产税将由设想变成现实,因而当前房地产税的研究重点不是讨论要不要开征的问题,而是如何让房地产税的制度设计更加合理。房地产税主要目标是让房地产回归居住属性,避免房地产投资炒作影响经济社会稳定。从这个角度看,房地产税既应有效解决当前房地产发展面临的各种复杂挑战,也要避免对宏观经济产生负面冲击。要实现上述平衡,房地产税制度设计重在从以下几个方面做好加法与减法。
  从财税制度看,实施房地产税制度所带来的加税效应必须与其他减税降费的制度设计相向而行。出台房地产税相当于政府增加了一个新的税种,对于经济社会将产生新的税收负担,如果不进行对冲,那么全社会的税负将增加,减税等供给侧改革效应可能受到影响。由于房地产税涉及房地产的持有、交易等环节的征税,所以可以考虑在开征房地产税时降低相关环节的房地产税费。2018年土地出让金占据地方财政收入比例高達40%左右,未来可以重点考虑改革土地出让金制度,促进地方财政收入逐步转向更加倚重房地产税,房地产税的加法与土地出让金的减法同步推进,促进财税制度的结构优化。
  从房地产制度看,实施房地产税制度所滋生对房地产新的约束必须与取消限贷限购等调控措施相向而行。开征房地产税是世界主要国家采取的通行做法,但中国截至目前仍然没有开征房地产税,导致中国较长时期缺乏通过房地产税调控房地产市场的手段。近年来,为了保障房地产市场的稳定运行,中国采取了限贷限购等非常规行政手段,这些构成了中国房地产区别于其他国家的额外约束。实施房地产税制度之后,中国就拥有了房地产新的政策手段,与此同时,可以考虑同步取消限贷限购措施,消除制约房地产市场健康发展的行政因素,房地产制度的增减举措有助于构建更加健康科学的房地产制度体系。
  从公平与效率看,实施累进房地产税制有助于兼顾效率与公平。公平与效率是税收制度设计的重要考量,单纯强调效率就可能局限于单一税的极端情形,单纯强调公平可能对微观主体的积极性产生遏制。房地产税的制度设计要平衡公平与效率,较为科学的做法就是实施累进税制,对首套房可以考虑不征税,对拥有多套住房的民众,超过居住面积标准的应实行累进税制,这是房地产税作为财产税的国际通行做法。如果采取累进税制,那么对于住房面积未达标的民众来说,可以享受税收减免等待遇,而对于那些拥有较多住房的民众来说,必须缴纳更多的税收,通过房地产税可以实现收入分配功能,有效遏制投资投机等行为,践行房子是用来住的属性,最终实现效率与公平的平衡。
  (摘自《财经》2019年第11期。作者为中央党校国际战略研究院教授、世界经济所副所长)
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