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引入第三方力量 力促社会矛盾化解

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  【摘要】具有“东方经验”美誉的大调解工作机制,在基层司法实践、维护社会稳定中发挥举足轻重的作用。当前社会矛盾日益增多,且不同领域的矛盾纠纷呈现出了较强的专业特征,需要我们积极引入独立性和专业性强的“第三方力量”参与调解工作。文章以江阴市专业调解工作为例,详细阐述专业调解机制的形成背景、实践成效,以期为其他地区引入第三方力量,化解日趋复杂的社会矛盾,提供参考和借鉴。
  【关键词】大调解;第三方力量;专业调解
  【中图分类号】D632.8 文献标识码:A 文章编号:2095-5103(2019)05-0022-05
  所谓“大调解”,是指在党委、政府的统一领导下,由政法委综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与,整合各种调解资源,对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起,把社会矛盾纠纷化解在基层。
  当前,大调解工作机制综合利用我国已有化解社会矛盾的各种制度资源和手段,提高了政府化解社会矛盾的能力和水平,在化解社会矛盾方面发挥着举足轻重的作用,在维护社会稳定中始终演绎着“第一道防线”的功能。大调解是新时代人民调解工作的创新举措,是一种更具实效、更具权威的社会矛盾纠纷解决方式,改变了过去各种调解单兵作战、各自为政的调处格局。
  随着专业化的不断深入,大调解呈现出一种新发展态势,即充分运用社会组织、社区、专业性调解组织、律师、群众等第三方力量的作用。“第三方”是指存在于两个相互联系的主体之外的某个客观主体,在对立双方中有较大的回旋余地,通過表态或表明中立的立场会得到双方或对方的好感和接纳,成为调解者,其广泛存在于社会各个领域。第三方调解因程序上的便利性、身份上的客观性和形式上的灵活性等优势,使其成为各地调解工作的重要组织部分,亦是一种比较有效的替代性纠纷解决机制。实践中,调解部门日益重视第三方力量在调解工作中的作用,并积极拓展第三方力量的应用范围。第三方力量参与调解工作,目前常见于教育纠纷、金融消费纠纷、医患纠纷、劳务纠纷等领域。一些地区还将第三方调解介入信访工作机制中,取得了初步成效。例如上海市工商行政管理局引入第三方参与化解信访矛盾,借助律师、学者、人大代表等社会人士的力量协助化解了矛盾,帮助双方协商谈判、达成共识。理论研究中,学术界也逐渐将研究重心放置于第三方调解及相关领域,形成了丰富的研究成果。
  一、第三方调解机制盛行的背景
  引入第三方调解机制成为当前各地大调解工作的一个重要发展趋势,第三方具有中立性、公正性、专业性等特征,能够在发生矛盾的双方之间搭建桥梁,让矛盾双方理性、平和地进行沟通,具有其他调解组织和调解方式所不具备的独特优势。第三方调解形成和出现与社会矛盾日益增多、人们对专业性意见的需求日益提升等现实背景密切相关。与此同时,基层调解组织的健全也为第三方调解机制的发展奠定了坚实基础。
  1.社会矛盾的日益增多
  当前,江阴市正处于工业化和城镇化的加速发展阶段,伴随着经济的快速发展,存在的社会冲突和社会矛盾也日益显现出来。根据公开资料显示,江阴市每年信访总量约为1500起左右,社会矛盾主要集中在征地拆迁、环境保护、住房安置、村级集体资产等方面。司法局公开的数据显示,2017年,江阴各类调解组织受理的案件两万余件。调解的社会矛盾主要集中在交通事故、婚姻家庭、劳资纠纷等领域。公共服务平台则汇总了江阴市的各类社会矛盾纠纷,根据江阴市12345市民服务热线运行通报的显示:2018年公共服务热线受理中心共接到有效诉求199847件(包括电话诉求184059件、网络诉求2746件、短信诉求93件、传真诉求1件、手机客户端诉求698件、微信诉求2426件、邮件64件,受理无锡市12345市民服务热线签转诉求2782件、“市长信箱”诉求344件、公安分中心诉求2166件、城市啄木鸟系统转办诉求2879件、网格化平台推送1589件),同比上升11.08%。电话系统为市民服务48万余次。其中,12345市民服务热线前台即时办结106064件,占诉求总量的53.07%;网络转办93783件,占诉求总量的46.93%。众多的社会矛盾需要提升基层社会矛盾化解能力,引人第三方力量可以壮大调解组织、提升调解能力。
  2.专业性化解需求增强
  当前各类社会矛盾的复杂性和转移性有所提升,诸如医患矛盾导致的医闹、伤医等行为依旧时有发生。为此,卫生部提出“要建立健全专门机构接受和处理患者投诉,要充分发挥社团组织维护医患关系和谐的作用,要创造条件普遍建立第三方调解、建立医疗责任保险等处理医患关系新机制”。医患纠纷涉及面广,一旦处理不好,会给社会造成较为严重的负面影响。引人中立的、专业性的专业调委会,可以向医患双方提供医疗信息咨询、医疗技术责任评定、帮助患者消除医疗知识专业障碍,以促进公平、理性、高效、便捷地解决纠纷。
  3.基层专业性组织坚实
  为预防和化解社会矛盾,江阴市在构建调解组织基层全覆盖的基础上,有序推进并建立了医疗纠纷人民调解委员会、消费纠纷人民调解委员会、交通事故人民调解委员会等专业性的人民调解组织,覆盖了当前社会矛盾比较突出的医患矛盾、消费纠纷、交通矛盾等;积极探索建立劳资、建设、环保、装饰装潢、物流运输等领域的人民调解委员会,以适应化解突出矛盾纠纷,努力形成“覆盖主要行业和专业领域、功能充分发挥、便民利民”的大调解工作格局;组建稳定的专职人民调解员队伍,其成员可来自乡村中德高望重的“老人”“能人”“贤人”,这一群体的共性特征是文化程度较高、语言表达能力较强、法律政策水平相对较高,能够更好地服务于基层调解工作。
  二、第三方调解机制的特色实践
  第三方调解机制是指在调解工作中,引入专业的第三方调解组织,采取沟通协商、专业鉴定、情绪疏导等方式,帮助矛盾纠纷的双方当事人在基于白愿、平等、协商的基础上达成和解协议及解决社会矛盾的过程。近年来,为了化解医患纠纷、劳动争议和交通纠纷等一些专业性较强的社会矛盾纠纷,江阴市设立了专项人民调解委员会,引入第三方调解机制,有效避免了社会矛盾升级、减少了社会不稳定因素。   1.明确基本原则
  江阴市在引入第三方调解过程中,始终坚持依法办事和做好群众工作的基本原则,认真贯彻国家法律法规中对人身损害赔偿的相关规定。在矛盾纠纷的具体调处工作中,杜绝出现赔偿金额标的虚高或虚低的情况。针对医患、劳资等领域出现的一些情况复杂、双方对立情绪较大的社会矛盾,调解人员始终以客观公正的角度,耐心做好矛盾双方思想工作。同时,着重宣传与医患、劳资纠纷等有关的法律法规和政策,指导矛盾双方按照法律法规参加调解。
  2.确保两大保障
  不断强化第三方调解工作的保障建设。一是抓实队伍,提高社会矛盾调解的针对性。专业调解委员会从司法局、信访局等单位选聘具有深厚专业知识和丰富实践经验的退休老干部担任专职调解员,并从镇(街)调委会选聘经验丰富的司法调解骨干人員担任兼职调解员,壮大专业调解组织队伍。此外,江阴市相关责任部门还会定期开展法律法规和医疗、劳动等专业知识、技能培训,提高专业调解员处置社会矛盾纠纷的能力和水平。二是加大投入,注重社会矛盾调解的保障性。江阴市司法行政法律服务中心增设了医患纠纷人民调解委员会和劳动争议人民调解委员会等第三方专业调委会。每个调委会对照标准,配齐咨询室、调解室、理赔室、资料室等,保障第三方调解工作的顺利开展。同时给予第三方专业调解委员会专项财政保障,将日常工作经费纳入财政年度预算,每年给予医患纠纷人民调解委员会35万元、劳动争议人民调解委员会7万元和交通事故纠纷人民调解委员会56万元的开办经费。落实相关调解人员的经费补助(专职调解员每人每年的补助不少于3万元,辅助人员不少于2万元),以确保专业调解工作顺利开展。
  3.抓住三大核心
  江阴市紧紧抓住调解过程中的三大核心,以此充分发挥第三方调解机制在化解社会矛盾方面的作用。一是阳光操作。公开公示第三方调解组织的工作流程、工作纪律、工作职责以及调解人员的基本情况,让矛盾双方当事人可以一目了然地了解专业调委会的信息。二是合理赔偿。按国家规定给予相应的理赔,确保整个调处工作公正有序开展。三是快速反应。第一时间处理好突发事件,并注重化解社会矛盾纠纷的质量。设置市-镇-村三级联动的调解组织,通过接受申请、主动介入、接受委托等方式,广泛参与矛盾纠纷调解。通过三级联动的全覆盖,基本实现了“小事不出村、大事不出镇、要事不出市”的目标。
  4.完善四项机制
  一是协调对接机制。第三方专业调解委员会与各条线调委会建立互动对接、协同化解的联动机制。如法律援助中心与医疗事故投诉中心对接协调,一旦发生相关纠纷,可迅速联动处理;各专业调委会与公安指挥中心进行联动对接,对一些重大的、疑难的、易激化的社会矛盾纠纷进行联动处置、合作办理,避免“小事变大事、大事变闹事、闹事变舆情”;各专业调委会与人民法院诉调工作机制相衔接,分流人民法院部分诉讼压力,人民法院也会不定期地对各专业调委会的工作进行指导,共同提升化解社会矛盾的能力。二是信息预警机制。构建“纵向贯通、横向互联、反馈迅速”的信息预警机制,建立覆盖市一镇(街道)一村(社区)一规模以上企业一调解小组(调解信息员)的五级信息网络,立体全面地收集各类舆情信息,进行分级预警,把社会矛盾纠纷化解在萌芽状态。三是分析研判机制。完善社会矛盾纠纷分析例会制度,由司法局牵头,每月收集、整理医患、劳资、交通事故等社会矛盾纠纷的类型、特点等信息,定期上传下达。向“上”报市维稳工作领导小组,向“下”反馈给专业调解委员会各,并给予防范与化解社会矛盾纠纷的具体指导建议。四是奖惩机制。定期对社会矛盾纠纷的化解进行考核,凡是成功化解社会矛盾纠纷,并未引起群体性事件的给予相应奖励;而对于在社会矛盾纠纷调解过程中,因工作不当而产生群体事件或越级上访的个人或单位,由相关职能部门建议并配合纪检监察、组织人事、综治、司法等部门进行问责。
  三、第三方调解体制的经验与思考
  江阴市引入第三方调解机制的时间虽不长,但在化解社会矛盾方面发挥着至关重要的作用,成为保障县域经济社会和谐稳定发展的“第一道防线”。
  1.组织领导立足“高”
  江阴市将矛盾纠纷第三方调解机制建设列入政府重点工作任务,多次召开专题会议,对相关工作进行部署,优先协调解决人员编制、经费保障等突出问题,着力推进专业人民调解组织“横向扩容、纵向提质”。加强专业性与基础性的衔接,逐步把传统的镇(街道)、村(社区)调解组织转变为新型的专业性、行业性调解组织,从而适应新形势的调解需要。为此,江阴市进一步夯实市镇(街道)、村(社区)调委会及部分企事业单位调委会建设,并与职能部门联动,针对当前比较突出的医疗、交通事故、消费者维权等社会矛盾纠纷,成立了医疗纠纷人民调解委员会、消费纠纷人民调解委员会、交通事故人民调解委员会、非公经济领域纠纷人民调解委员会等。
  2.谋篇布局立足“实”
  江阴市成立人民调解工作指导委员会,专门指导、督查第三方调解组织的调解工作,在学习吸收其他地区先进经验的基础上,完善第三方调解组织的人员配备、政策设计、体制机制、保障措施等,按照“条块结合、归口承办、分级负责”原则,建立市一镇(街道)一村(社区)三级调解网络体系。目前,江阴市已建立各级各类人民调解委员会近千个,其中,镇(街道、新区)调委会15个,村(社区)调委会246个,积极引导500人以上企业建立人民调解组织,100~500人以上企业建立调解联络员。此外,在建筑装修行业新组建了调委会,让调解组织更加多样。2010年8月,江阴市成立了交通事故人民调解委员会,及时、妥善化解了大量交通事故纠纷,实现了法律效果和社会效果的有机统一。数据统计,截至2015年,江阴市在交通事故处理中推行人民调解工作机制5年来,共调解交通事故76146批次,涉赔金额达7.42亿元,调解个案最大赔偿金额达160万元。人民调解机制缓解了交通事故双方当事人的负累,也减轻了交警部门的调解压力。
  3.纠纷化解立足“特”
  江阴市成立专家库为专业化调解组织提供智慧支撑和智力支持,如聘请医学、劳动、法律、保险等领域的专家学者组建医患纠纷调解委员会和劳动争议调解委员会专家库,提供专业技术和法律咨询服务。江阴市交通事故人民调解委员会在调处疑难复杂和重大死亡事故中,积极探索人民调解的前移机制,在交通事故发生后,调解员要提前介人事故中,配合交警做好当事人的安抚工作,较全面地了解掌握交通事故和当事人的基本情况,为日后的事故调处打下坚实基础。及时接受当事人的咨询、解答当事人的疑虑,指导当事人办理事故所需的证据资料,并按法规政策计算出该事故的经济损失,提出全责、主次、同等责任三种情况下的理赔数据供当事人参考,协调当事人达成和解协议,化解社会矛盾纠纷。
  4.工作标准立足“民”
  第三方调解主要是处理一些专业性较强的矛盾纠纷,因此,对于专业性较强、涉及面较广、调解难度较大的民间纠纷,在征得当事人同意后会由专业调委会进行调解。为此,江阴市依托报纸、杂志、公众号等宣传平台,发放宣传手册等,让广大市民可以及时查询到各级专业调解组织的联系方式,随时享受法律咨询、矛盾调处、保险赔偿等“一站式”服务。此外,为立足于民众需求,开展“门诊式”的精心服务,专业调解组织将调解员的姓名、照片、特长等基本情况公示上墙,由群众白行选择信任的调解员为其调处,从而满足群众个性化的调解需要。
  参考文献:
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