全面深化农村集体产权制度改革的实践与探索

作者:未知

  摘要:2019年《政府工作报告》强调,要全面深化农村改革,推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果,深化集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦、供销社等改革。本文以全面深化农村产权制度改革的实践与探索为主题,从农村“三块地”试点改革、农村集体产权制度改革两个方面进行深入解读。
  关键词:政府工作报告;农村改革;土地征收制度;“三块地”;集体产权制度
  相比以前,2019年的《政府工作报告》尽管字数稍少一些,但是内涵还是非常丰富的,因此我们只讲一个侧面—全面深化农村产权制度改革。报告里有几句话值得关注:推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。深化集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦、供销社等改革。改革完善农业支持保护体系,健全粮食价格市场化形成机制,扩大政策性农业保险改革试点,创新和加强农村金融服务。持续深化农村改革,广袤乡村必将焕发新的生机活力。这段话有四个层次,内涵非常丰富。
  本文主要从前两个层次来分析:
  第一个层次,推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。2014年底,农村土地制度改革三项试点开始在全国33个试点地区进行。试点内容为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。此后,改革广受各方关注。众所周知,国家授权试点后,“三块地”的改革曾经延期过一次,这一次还要继续延期,实际上这是一个探索的过程。农村土地制度改革涉及的利益非常复杂,需要探索的问题也很多,这就是为什么国家改革试点的期限一再延长的原因。
  第二个层次,深化农村集体产权制度的改革。2016年12月,中共中央、国务院印发并实施《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。农村要发展、乡村要振兴,制度红利要能够得到充分的释放,所以改革非常重要。
  很多地方在农村“三块地”改革中,对“三块地”的内涵界定不一样。譬如,有些地方认为“三块地”改革就是农村承包地、农村宅基地和农村集体建设用地。但是,国家讲的农村“三块地”改革,主要包括“土地征收制度改革”“集体经营性建设用地入市改革”和“宅基地制度改革”。所以,我们要按照国家“三块地”改革的总体发展方向来分析。
  党的十八大以来,党和政府对农村土地制度改革非常重视,先后出台了一系列文件。2012一2018年,每一年的《政府工作报告》都会涉及农村土地制度改革的一些情况。
  一、农村“三块地”改革试点情况
  (一)土地征收制度改革
  土地征收制度改革主要有三个方面的内容:第一,总体进展;第二,主要成效;第三,《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》的主要内容。这次土地管理法修正案(草案)究竟涉及土地征收制度改革的哪些内容呢?
  通过对比分析可以得知,我们对土地征收制度改革的认识也在逐步深化。譬如,2013年发布的《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出,要加快推进征地制度改革。“依法征收农民集体所有土地,要提高农民在土地增值收益中的分配比例,确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法,尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。”如今《中华人民共和国土地管理法》修订完之后,预计可以加快推进这项工作。此外,要“完善征地补偿办法、合理确定补偿标准、严格征地程序、约束征地行为”。事实上,试点基本上也是围绕这几个方面来做的。
  2014年1月,中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》对该问题说得更具体了—“除补偿农民被征收的集体土地外,还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式,确保被征地农民长期受益”。2015年1月,中共中央办公厅和国务院办公厅还印发了一份非常重要的文件——《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。该《意见》对土地征收制度改革做了非常明确的规定:要缩小土地征收范围,探索制定土地征收目录,严格界定公共利益用地范围,规范土地征收程序,建立社会稳定风险评估制度,健全矛盾纠纷调处机制,全面公开土地征收信息。这也就是说,在改革试点工作中要知道哪些地是需要征收的,哪些地是不需要征收的。当然,33个试点县(市、区)在这方面都做了很多工作,但这次的土地管理法修正案(草案)对这点并没有做出大的调整和修改,这也表明这个问题可能是非常复杂的。此外,严格界定公共利益用地的范围以及规范土地征收的城市等方面的问题也相当复杂,需要我们注意。
  无论是在试点改革过程中,还是在土地管理法修正案(草案)中,各个地方试点都有一些原则性规定,包括在健全矛盾纠纷调处机制方面,都对此做了一些探索,所以说这个文件是一个纲领性的文件。2015~2016年,中央相继出台了一系列文件,对土地征收制度改革提出了一些要求,但都在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的范畴内,只是在此基础上做了一些细化。
  33个县(市、区)试点改革工作要探索以下几个方面的问题。第一,缩小征地范围;第二,规范征地程序;第三,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;第四,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。这也是2015年的《意见》里提出来要探索的几个地方。
  第一,缩小征地范围。河北省定州市参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》,列举了公共利益的六种情形,编制了公益性和非公益性用地的界定表,制定了公共利益用地及土地征收经营目录;山东省禹城市以用地的类型、主体以及非营利和规划管制作为依据,结合社会调查、专家论证、群众听证等多种方式,出台了《禹城市土地征收目录》;内蒙古和林格尔县严格参照《划拨用地目录》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律文件,采取列举法与专家征询意见法编制了《和林格尔县土地征收目录(试行)》。可见,各个地方试点的工作对土地征收目录的编制以及对公益性建设用地的界定都不太一致。有的地方以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为依据;有的地方是通过社会调查、专家论证、群众听证等方式来完成;还有的地方将这两种方式结合起来确定土地征收的编制。在试点改革过程中,我们对这个问题还没有形成一致的意见和做法。所以,这次土地管理法修正案(草案)里没有针对此问题给出很明确的说法,这也说明該问题还需要进一步去探索才能确定。   第二,规范征地程序。每一个参与试点的地方在土地征收的过程中,在征收前、征收中和征收后的各个环节中都明确了一些具体要求,建立了征收决策、风险评估、民主协商、纠纷调处、收益补偿、后续监管等全流程的制度体系。比如,河北定州对征地的流程进行了再优化,探索并推行了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”的征地模式;山东禹城根据《山东省政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》制定了一系列政策,切实保障被征地农民的知情权、参与权和监督权。
  第三,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在33个试点地区,我们遵循确保“被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则,在合理确定征地补偿标准、保障农民房屋财产权、被征地农民社会保障、就业扶持等方面做了一些探索。从试点的情况来看,我们所推行的补偿标准由静态变为动态,安置方式由单选变为多选。
  安置方式由单选变为多选,就是说以前在土地征收的过程中主要是货币化的安置方式,但现在逐步形成了货币补偿、粮食补贴、养老保险所构成的三重保障,其保障程度要更高一些。因而,此次土地管理法修正案(草案)提出,要建立多元化的保障机制。以前的《土地管理法》规定土地征收的最高补偿标准不得超过前三年平均产值的30倍,但建立了多元化保障机制后,很多地方就会突破我们现行的补偿标准。所以,经过实践探索,此次的土地管理法修正案(草案)取消了土地征收最高补偿标准不能超过30倍这一条。因为从相关情况来看,如果要想建立一种多样化的保障机制,要真正坚持“原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则的话,我们以前的征收标准是比较低的。
  第四,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。土地征收制度涉及的利益主体非常多,比如政府、集体经济组织、个人等等,那么土地收益究竟如何来分配呢?前些年,我们给农民和集体的补偿都比较低,大部分都被地方政府拿走了。如果土地收益分配机制建立不起来,就会造成很多矛盾。所以,这一次我们探索建立一个合理的收益分配机制,让农民能从中得到一些实惠。
  事实上,各地方试点也都探索了一些比较好的办法。譬如,河北省定州市采用“留地安置”的办法和标准,探索将留地价值折算成货币来分配土地增值收益。在当今社会,“留地安置”应该说是非常流行的,从各个地方的土地征收过程看,留地安置也是被很多地方政府和老百姓所接受的。从调研的情况来看,留地安置的比例大多数为10%~15%,这样的方式可以让老百姓获得长期的收益。此外,其他地方也做了一些探索,譬如内蒙古和林格尔县从“贡献-风险”的角度构建了土地增值收益的分配模型,按照“贡献-风险”土地增值收益分配方法确定各参与主体——中央政府、地方政府、集体、农民的收益分配比例为21%:30%:16%:31%。这样的收益分配比例调整,使农民在土地征收的过程中获得了比较大的收益,继而实现了农民的“长远生计要有保障”的目标。
  土地增值收益分配机制,也就是土地征收制度改革,要从这四个方面进行探索。目前,这四个方面已经形成了一些比较好的做法。但此次的土地管理法修正案(草案)没有明确说明土地增值收益在中央政府、地方政府、集体和百姓之间如何分配。虽然如此,各个省市还是要根据自己的经济发展情况以及当地老百姓的生产生活水平来决定土地增值收益如何来分配。
  此次土地管理法修正案(草案)里有几个最主要的修正,因为内容比较多,这里主要讲三个方面。
  第一,草案尽管聚焦在缩小征地范围方面,但是在第十四条中将“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”纳入政府征地范围。这说明草案不是按照“公益用途-非公益用途”标准来确定政府征地范围,一些人提出的“公益用地由政府征收、非公益用地由市场供给”的改革主张未被采纳。
  这里面的差异比较大,有的是以现有的法律法规作为依据来制定规定的;有的是通过群众听证、专家咨询来制定的。实际上,不论是在国内还是国外,要确定公共利益和非公共利益都是一个难题。这在全世界没有一个统一的模式,也没有达成一致的意见。所以,此次草案并没有制定公共利益的范围,也没有编制土地征收目录。
  这里有一句话值得我们注意,就是“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”纳入政府征地范围。意思就是说,如果一个地方要进行成片的开发,尽管其并不属于公共利益,政府也可以把它纳入土地征收的范围。此次草案突破了公共利益与非公共利益的限定,只是做了一个原则性的规定,即成片开发并符合土地利用的,总体规划也可以纳入到土地征收的范围内,并没有强制要求要符合公共利益。
  第二,关于补偿的问题。草案第十七条规定,“征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。这里所讲的合理公平的补偿和理论上的市价补偿是有差距的,公平合理的补偿并不是市场价。所谓的公平合理,是有最底线的,即“被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。
  第三,草案第十七条还规定,“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。征收农村村民住宅的,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿,保障其居住权和农村村民合法的住房财产权益。具体办法由由省、自治区、直辖市制定”。各省区市制定时要考虑到各个方面的因素,如土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素,要根据上述条件调整补偿标准。所以,如果前期的补偿费用没有到位,土地征收可能会出现一些问题。
  以上就是我讲的土地征收制度改革,从2014年出台文件,然后推进改革,应该说这几年土地征收制度在33个试点地区取得了一些成效。此次土地管理法修正案(草案)又及时地把取得的成效吸纳其中,虽然还存在一些争议,但希望通过不断地尝试和探索,我们可以积累一些有益的经验,为进一步完善相關的法律法规提供更多的依据。   (二)集体经营性建设用地入市改革
  关于集体经营性建设用地入市的试点,主要讲三个方面的内容:第一是总体进展;第二是主要成效;第三是土地管理法修正案《草案》的主要内容。
  党的十八大以来,关于集体经营性建设用地入市的文件非常多。自2014年部署了集体经营性建设用地入市的试点之后,我们在33个地方做了大量的探索,主要围绕五个方面:第一,探索入市主体;第二,探索入市的途径和范围;第三,探索完善市场交易规则和服务监管制度;第四,探索完善集体经营性建设用地使用权权能;第五,探索建立集体经营性建设用地入市流转收益分配机制。
  第一,关于探索入市主体。集体经营性建设用地入市究竟由谁来作为主体?从目前来看大概有三种方式:以“乡镇”作为主体;以“村”作为主体;以“村民小组”为单元来推进集体经营性建设用地。比如,北京大兴以“镇”为单位建立民营公司,由民营公司来推动集体经营性建设用地入市;上海松江以“镇”和“村”两级联合作为入市主体;辽宁海城以“村民委员会”和“村民小组”委托委员会作为入市主体。
  一般来说,在社会主义市场经济条件下推进经济活动,集体经营性建设用地入市的主体应该是公司或者是集体经济组织,而不应该是村民自治组织这一级,这就是所谓的基层政府的经济职能和行政职能要适当分离。集体经营性建设用地入市实际上是一个经济职能,应该交由经济组织来负责。一些社会管理方面的问题属于行政职能,需要村民委员会或者村民小组来进行管理。但是,很多农村是没有集体经济的,也就没有集体经济组织,这里面的情况太复杂,所以入市主体的差异性也很大。
  第二,探索入市的途径和范围。现在主要有三种方式:就地入市、异地调整入市、整治入市。例如,作为城市“夹缝地”的城中村,这里面可能会有一块集体经营性建设用地,以前是企业用地,但恰好又在城市规划的产业发展范围之内,所以就有就地入市的可能。但是,还有一些地方有工业用地分散在各个村里面,例如北京。现在我们又需要工业适当集中,首先得把以前的工业用地整理为农地,然后再把农地指标拿到乡镇工业园区的范围内,让其在这里入市,这就是异地调整入市。整治入市就是村莊改造,即“城中村”的改造。在这三种入市方式里,异地调整入市最为复杂,所以其成功案例并不是特别多。
  第三,探索完善市场交易规则和服务监管制度。在如何建立集体经营性建设用地入市的交易规则和监管制度方面,很多地方都做了探索,但都不相同。比如,海南省文昌市专门出台了《文昌市农村集体经营性建设用地入市交易规则》,对交易平台、主管部门、交易方式、违约责任都做了详细的规定;浙江省德清县引入“第三方机构服务”机制,培育一批集体经营性建设用地调查、测绘、评估、交易代理等中介机构。
  第四,探索完善集体经营性建设用地使用权权能。农村集体经营性建设用地究竟有哪些权能?很多专家学者讲,农村土地制度改革的核心就是“还权赋能”,也就是要把权力还给农民。在此次集体经营性建设用地入市的试点中,我们探索出了集体建设用地出让、租赁、入股、转让、出租、抵押等方式,并且都建立了一些试点。
  第五,探索建立集体经营性建设用地入市流转收益分配机制。集体经营性建设用地入市之后,各地的收益分配机制都不一样,有的地方根据用途来分配,有的地方根据规划来分配。此次的草案并没有对此做出很明确的规定,只是做了一些原则性的表述。因为收益分配究竟应该按照什么来划分需要集合全社会的智慧来研究、讨论到底哪一种方案更好一些。只有让社会和国家达成一致,改革才能更快、更好。
  此次土地管理法修正案(草案)应该说把试点过程中出现的共识性问题都纳入到了法律修改的范畴,比如允许集体经营性建设用地入市、提出了入市的条件等。当然,一些有争议性的问题并没有被纳入到修正案中,比如入市的主体、入市的途径、收益如何分配等。
  (三)宅基地制度改革
  2018年中央一号文件首次提出,要探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的问题。此次土地管理法修正案(草案)中暂时没有纳入“三权分置”,因为“探索”还需要一定的时间。宅基地改革,按照当时中央文件的要求,主要从四个方面来探索:
  第一,探索有偿使用。究竞哪些宅基地应该纳入有偿使用的范畴?针对这个问题,各试点地区运用的标准也不太一致。经过探索,我们得出宅基地的有偿使用方式主要有以下三种:有的地方规定,宅基地若超过当地标准就需要交钱;有的地方规定,原来的宅基地不再进行补偿,但新增的宅基地不管有没有超占,都要缴纳有偿使用费;还有的地方实行由市场配置新增的宅基地的做法,所谓市场配置就类似国有土地竞拍,也就是说谁出的费用高就给谁。
  第二,探索有偿退出。一些农民及进城务工的农民工在转移到城市后,要把自己的宅基地退出来,我们需要给他们一定数额的补偿。当然,具体的补偿标准要视各试点地区的实际情况而定。
  第三,探索优化审批流程。宅基地究竟由哪一级来审批?各地也做了不少探索。草案也把其纳入其中,要求下级政府要向基层放权,这就意味着宅基地审批的流程以及政府的权利也在下放。如今,大多数地方都把城乡宅基地的审批流程下放到了乡镇人民政府。如果说使用的是别人原来的宅基地,或者说使用了自己原来的宅基地,乡镇政府就可以审批了,不再需要开具介绍信向县级以上人民政府汇报审批。
  第四,探索抵押贷款。关于宅基地的抵押贷款,我们做了很多工作。2016年,国家六部委(中国人民银行、银监会、保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部)联合下发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》,对农村宅基地开展抵押做了一些原则性的规定。比如四川省成都市郫都区、浙江省义乌市都做出了很多很好的探索。2017年6月,义乌公布全国首个农村宅基地基准地价体系。目前,24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔,贷款金额32.23亿元,贷款余额30.30亿元,占全国试点地区总量的1/3以上。四川省成都市郭都区也有自己的特点,因为害怕宅基地抵押贷款有风险,所以该区创新风险分担机制,将集体经营性建设用地使用权纳入区农村产权抵押融资风险基金保障范围,值得其他地方借鉴。   党的十八大后,政府机构有所调整。原来,农村的“三块地”是由国土资源部主管的,但此次的土地管理法修正案(草案)第十九条规定,“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”,这跟政府机构调整、优化职能有关。
  此次草案对拥有宅基地的老百姓的居住权利以及优化审批流程做了一些原则性的规定。如果要申请宅基地,经过村民委员大会同意后,由乡镇人民政府审核批准。在优化审批流程里值得关注的是,使用原来存量的宅基地,由乡镇人民政府批准,但是如果使用的宅基地要占用农地,还是要经过县级人民政府批准。
  在试点改革中,各地反映问题最大的可能就是“有偿退出”。由于很多农村都没有集体经济,那么“有偿退出”就会出现很多问题,如补偿的资金从哪里来。如果当地的宅基地流转比较灵活的话,可能还有一些资金可以用于补偿农民。但在很多中西部地区,村庄人口大量外流,宅基地流转并不是很活跃,其所收取的农村宅基地的使用费就不会太多,那在退宅基地的时候想要得到很多的补偿费用自然是不可能的。目前,各地在有偿配置宅基地方面达成了一致,但在有偿退出方面出现了不同的意见,草案在这方面做了一些原则性的规定,但没有做很硬性的要求。
  2019年《政府工作报告》指出:“全面深化农村改革。推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。”尽管只写了一句话,但它的内涵是非常丰富的。
  二、农村集体产权制度改革情况
  (一)基本概况
  党的十八大以来,关于农村集体产权制度改革的文件非常多。2013年以来,每一次对农村集体产权制度改革都提出了一些原则性的要求。党的十九大报告也进一步指出,深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济。
  (二)集体经济组织的资产状况
  目前,农村集体资产的总量规模庞大,全国农村集体经济组织账面资产总额(不含西藏)为2.86万亿元,村均493.6万元,其中东部地区资产总额为2.16万亿元,占资产总额的75.5%,村均929.5万元。可以看出,东部地区集体总资产所占比重很大,而中西部地区占比较小。
  这里需要再进一步说明,全國农村集体经济组织账面资产总额(不含西藏)2.86万亿元,实际上并没有把土地资产计入在内,这里主要是指厂房、机器等方面的资产,如果说把土地资产计入在内的话,可能规模还会更大。我国大概有58.94万个村委会,其中有32.04万个村没有集体经营性收入,占全部村庄的54.36%。也就是说,绝大部分农村都没有任何经营性收入,更没有所谓的集体经济组织。所以在土地入市的时候,我们希望基层在政经上要适当地分离,但实际上根本做不到,关键就在于很多村没有集体经营性的收入。有些村尽管有,但收入也很低。譬如,集体经营性收入每年不足10万元的村集体组织大概有18.7万个,占总数的31.72%。如果村里没有集体经营性收入,没有达到10万元规模的,要实行政经分离的话,就可能会增加管理成本。因此,很多地方虽然有集体经营性收入,但政经也没有分离。上述这两类村庄占全国村委会的比重已经达到了86%,也就是说真正有集体经营性收入且在10万元以上的可能仅仅占14%。
  (三)各个地方探索的实际情况
  为什么集体经营性建设用地入市会有这么复杂的主体?这跟实际情况有一些关系。应该说在农村产权制度改革方面,地方也做了很多探索。譬如,北京市海淀区玉渊潭集体经济组织已经发展成为较大的集团规模,截止到2014年底,海淀区农村集体资产总额达到1019亿元,突破千亿元大关;东部沿海地区如广东省、浙江省、江苏省的集体经营性组织整体状况比较好,但很多的中西部地区,基本上都没有集体经营性组织。
  (四)基本概念的变形
  农村集体产权制度改革究竟涉及哪些内容?今年的《政府工作报告》在讲到深化农村集体产权制度改革时,涉及了集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦、供销社等方面。但在2016年中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中,农村集体产权制度改革主要指的是股份合作,这才是农村集体产权制度改革,所以农村集体产权制度改革有“宽”和“窄”两方面的内涵。另外,集体经济产权制度改革和股份制度改革也是有差异的;而股份合作社和公司制也是存在差异的。
  (五)基本要求
  2016年出台的《意见》指出了稳步推进农村集体产权制度改革的两个最基本的要求:第一,坚持农民集体所有不动摇。无论怎么改,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,不能让集体资产流失了;第二,坚持农民权利不受损。无论怎么改,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,不能让老百姓吃亏。
  2016年的《意见》内容比较多,主要从以下五个方面来介绍:
  第一,农村集体经济组织成员身份的确认。
  在“农村集体经济组织成员身份确认”问题上,各方一直都有争议。很多地方以户籍为标准,也就是说你的户籍在哪里,就属于哪里的农村集体经济组织成员。但是,2016年出台的《意见》打破了户籍标准,提出“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益”。可是,很多地方在实际操作过程中,判断农民属不属于集体经济组织成员时,主要还是看户籍。这是因为这里面涉及了一些重点人群,如婚嫁的妇女、上门的女婿、新生人口,以及现役军人、大中学生和服刑人员。因此,农村集体经济组织成员身份的认定说起来很容易,但在实际操作过程中却存在很大的争议。
  第二,有序推进经营性资产股份合作制改革。
  推进经营性资产股份合作制改革主要涉及以下五个方面:
  1.要完成“确权登记”。
  到目前为止“确权登记”基本已经完成。但是,集体经营性建设用地以及宅基地方面的问题比较多,特别是历史遗留问题比较多。另外,在确权过程中也发现了很多问题,比如以前农村很多地方用的是“习惯亩”,但到底产多少袋粮食才是一亩地并不确定。而且,有的地方土地比较贫瘠,就需要很大的面积才能产出较多的粮食;而有的地方土壤肥沃,仅需要很少量的土地就可以产出同样多的粮食。实际上,我们现有的确权登记都是以“标准亩”来计算的,所以,“习惯亩”和“标准亩”的计算是不太一致的,也就出现了一系列的问题。   2.开展集体资产清产核资。
  在这方面,我们要亲自核查究竟哪些资产是集体的,哪些不是,这也是推进经营性资产股份制改革时要做的一项工作。
  3.探索股权设置。
  股权设置也是一个很复杂的问题。各地方股权设置的方式都不太一样,有些地方在股权究竟可不可以继承、可不可以流转,股权设置完之后能否再改变,是否按照“生不增死不减”的方式来管理等方面做了一些探索。中央在2016年的《意见》里明确规定,“股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”,要尊重农民的选择。
  4.构建农村集体经济运行新机制。
  農村集体经济运行新机制主要有两个方面:第一,在集体经济组织或者集体经济实力比较强的地方,能够推进政经分离;第二,资产与土地要分离开由不同的合作社来管理和经营,这也是农村集体经济运行新机制的要求。除此之外,资产的量化与确股到户也是集体经济运行新机制的基本要求。
  5.健全集体收益分配制度。
  收益分配制度的核心有两个:一是土地增值收益调节基金,二是集体和农户收益分配,即在“三块地”改革过程中,要如何分配土地增值收益基金。在对33个地区试点的调研中,我们发现集体和农户的收益分配非常复杂,其制度改革也比较繁琐。
  第三,完善农民对集体资产股份权能。
  农村集体资产的股份权能包括占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承几个方面。其中,有偿退出的情况比较复杂,各个地方规定都不太一样。2016年出台的《意见》规定,有偿退出只能有两种方式:第一种是本集体内部转让给其他成员;第二种是由本集体收回。意思就是说,股权要交易的时候只能在集体经济组织内部运行,要么卖给组织内部的个人,要么卖给集体经济组织,不能卖给外人。当然,股权应该还是能够有一定的继承权的。在这方面,各地方的标准不太一样。虽然2016年出台的《意见》赋予了股权的继承权,但我们在调研的时候了解到,有些地方在推进集体股权传承的时候依然没有继承权。
  第四,发挥农村集体经济组织功能作用。
  2016年的《意见》首次提出明确农村集体经济组织市场主体的地位,这一点和以前不太一样,也就是说要赋予农村集体经济组织的法人资格。因为以前的农村中,集体经济组织究竟是不是法人并不确定,但如果不是法人,它就不具备相应的“履职”能力,那么在签订协议的时候就会出现一些问题。与此同时,还赋予了其管理功能,无论是成为经济合作社,还是成为股份经济合作社,只要在地方政府主管部门登记注册了就可以。但是,这样的公司是一种特殊的股份公司,跟其他的股份公司不太一样,因此《意见》明确指出,“发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用”。
  第五,多种形式发展集体经济。
  2016年的《意见》还指出,“鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济”。譬如,东部沿海很多地区通过股份合作社的方式来自行经营;而在有些地方,农村承包地在“三权分离”后,经营权是可以对外流转的,但是承包权是给农户的,所有权在集体。所以《意见》里首次提出,要建立符合农村实际需要的产权流转交易市场,制定产权流转交易管理办法,健全市场交易规则,完善运行机制,实行公开交易,加强农村产权流转交易服务和监督管理。
  总之,要推进农村集体产权制度改革,这五个方面的内容必须要把握好。
  根据“学习中国”报告录音整理
  责任编辑:莫夕文播富裕钟雪
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