关于土地利用规划中集体产权保护的建议
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摘 要：社会的发展随之而来的，则是大量农民土地被占用。农村土地集体所有权是宪法赋予的神圣财产权，然而在社会进程中，很多情况下，农民的失地与其说是对权利的让渡或放弃，倒不如说是在利益博弈中其土地权益的被忽视、侵犯甚至剥夺，这很可能引发社会矛盾和冲突。因此，农民的土地权益问题应当引起足够重视，要对农民的土地权益给予切实的法律保护。
关键词：土地利用;集体产权;建议
一、确定集体土地所有权主体代表
集体所有土地的主体为本集体的成员——农民，即便法律如此规定，也无法回避一个事实，那就是集体土地所有权往往权属不清、主体模糊。农村集体土地所有历经了“三级所有、队为基础”时期，人民公社、生产大队、生产队分别享有集体土地的财产权。改革开放后，农村的社会结构、生产结构、组织形态发生了变革，取而代之的是乡政府、村民委员会、村民小组。从最新审议的物权法草案来看，草案规定，集体所有的土地，属于村农民集体的，由村内集体经济组织或村民委员会代表;属于村内两个以上农民集体的，由村内各集体经济组织或村民小组代表;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表行使所有权。但看似清晰明确的规定却让人困惑：各级集体经济组织究竟何指？
事实上，集体土地所有权的真正主体是农民集体，各级集体经济组织不过是集体土地所有权主体的代表，具体而言，三级主体代表分别为乡政府、村民委员会和村民小组。然而正是集体土地所有权主体代表不适格，决定了农民实现土地所有权遭遇困境。应完善村民委员会作为所有权主体代表的职权行使制度。
实践中，村民小组并没有广泛存在，即使有村民小组，也无法发挥生产队原有的经济职能，无独立的组织机构和经济基础，意味着村民小组不具备拥有土地所有权代表身份的资格。此外，土地所有权证在向村民小组发放中也存在障碍，没有权利证确权，权利主体行使权利和维权都将缺失保障;乡政府是一级行政区划，管理者和所有权代表的双重身份，势必减损它为权利主体主张经济利益的主动性，且因其作为政权组织的属性，乡镇集体所有有被视为国有之嫌疑。村民委员会是群众性自治组织，其创设主旨之一就是管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，因此，村民委员会作为集体土地所有权主体代表是常态，也应是最基本的形态。解决集体土地所有权虚置，应完善村民委员会作为所有权主体代表的职权行使制度。
二、完善集体土地征收的制度設计
尽管土地管理法及政策性文件中三令五申只有为公益目的才可征收集体所有的土地，在操作中却有公益征收和商业征收的混淆，法律公平、公正的价值选择在征收的法律制度中无从体现。同时现行立法在征收程序的设计上也存在缺陷。中国农民土地权益缺乏制度保障必会陷入被动和不公的尴尬境地。
农民土地被征收所获得的补偿金，在中国完全不是土地的市场价值，而是农民对土地投入、搬迁安置、地上青苗等的一次性补偿，这种补偿作为征收的对价不具备应有的合理性。弹性的土地补偿标准，为农地征收低价补偿提供了余地，弱势群体农民的利益在集体土地所有权代表与国家的谈判中沦为牺牲品。即使国家已经合理地进行了土地补偿，如果补偿金层层截留导致落实不到位，也会使农民成为没有土地和生活保障的流民。
物权法草案完善了承包期内土地征收的法律制度，强调为了公共利益的需要可以征收，并向土地承包经营权人支付合理的补偿。尤其是在程序的安排上，草案要求保证被征收人能够得到妥善安置，且要将征地的补偿标准、安置办法告知权利人，补偿费的使用和分配办法由村民会议讨论决定。此外，违法征收者要承担相应的法律责任。但愿这些可喜的制度进步能够得到落实，并能充分应对实践所需。
三、应立法准允集体土地适度流转
物权法草案完善了土地征收的制度设计，但农民土地可否流转曾在草案征求意见中引发争议，从经济发展的必然趋势看，物权立法应当准允集体土地适度流转。禁止农地流转，农民只可获得土地收入的利益而无土地上权利的享有，农民土地权益被虚拟化。在实践中，立法者的善意不自觉地成就了又一种不平等。
商业征地中低征高卖的差价导致土地利益分配的失衡姑且不论，单就土地作为稀缺资源的财产属性而言，土地的价值不仅在于静态的耕作所得，更重要的是动态流转中土地的增值。农民土地不可流转影响了农民必要的收益所得。而且立法强制性地限制在农地中引入市场运作，也与现实相脱节。城市化进程中，城乡趋于融合，农民离开土地扎根城市，即使一时无法得到城市居民社会保障的待遇，农民自愿转让土地使用权，一来开拓更多的融资渠道以维持在城镇中的生活，二来保障农地的充分开发利用，农地使用权的有限流转是大势所趋。除农地之外，农村宅基地、建设用地进入市场流转同样必须且必要。
农民土地可否流转曾经在物权法草案征求意见中引发争议。目前立法中，土地承包经营权人有权自主决定将权利转包、出租、互换、转让，或以其他方式流转，这自然包括了入股、赠予、抵押和继承等。而且土地承包经营权可以转包给本集体以外的单位和个人，突破了权利主体身份的限制;宅基地使用权流转虽然局限于本集体内的农户间，但是宅基地附随住房能够一并转让的规定被立法明确。物权立法准允集体土地适度流转是经济发展的必然。
参考文献：
[1]张庭伟：《构筑21世纪的城市规划法规》，载于《城市规划》2003年第3期.
[2]黄祖辉等著：《城市发展中的土地制度研究》，中国社会科学出版社2002年版，第101页.
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