科技特派员政策的回顾与反思

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　　[摘要]科技特派员自福建南平发源实践之后，便在全国范围之内逐步推广。陕西省从2003年开始实行科技特派员制度，历经十几年发展，对于陕西省的扶贫工作已经颇有成效。通过对历年来陕西省科技特派员制度的梳理，纵观陕西省科技特派员制度的总体脉络，从而对陕西省科技特派员制度的完善提出相关建议。
　　[关键词]陕西;科技特派员制度;政策建议
　　[中图分类号]F323.3 [文献标识码]A
　　1 背景：政策综述的必要性
　　1984年，国务院发布了《关于帮助贫困地区改变贫困落后面貌的通知》，正式提出打赢我国农村脱贫攻坚战的目标，在该通知中提到，要重视贫困地区的智力投资，加速培养适应山区开发的各种人才。为推动计划的开展，1989年，党中央、国务院又确定了一批包括陕北地区在内的科技扶贫点。1999 年，在探索基层“三农”制度的过程中，我国在福建省南平市正式进行了首次科技特派员制度的试点。
　　在这个过程中，科技特派员形成了自己的专有名词和特定概念。在国务院办公厅关于深入推行科技特派员制度的若干意见（国办发〔2016〕32号）中，对科技特派员制度的定义是：科技特派员制度是一项运用利益机制引导大批科技素质较高的人才到农村与农民群众相结合，引导各类科技创新创业人才和单位整合科技、信息、资金、管理等现代生产要素，深入农村基层一线开展科技创业和服务，与农民建立“风险共担、利益共享”的共同体，推动农村创新创业深入开展的制度安排。
　　科技特派员相关政策的制定关系到科技特派员的资源重组和存量问题，关系到科技特派员模式的运行效率。回顾科技特派员政策，对于摸清楚过去做了什么，未来怎么做至关重要。然而，多年来，关于科技特派员的体制和机制已经是“线断、网破、人散”，具有碎片化、狭隘化、粗略化、体系不完整的特点。它们零散地分布于多个部门不同类型的文件中，这不利于宏观把握科技特派员制度的制度体系、不利于梳理制度整体演进的清晰轨迹，不利于对制度设计结合实施效果进行分析，提出方向性建议。基于此，我们通过较为规范的研究方法，以扎实的政策归纳为依据，科学分析陕西省科技特派员政策的制度演进，总结纵观整体脉络并提出可行建议。
　　2 分析方法
　　2.1 空间线索分析法：对文本的纵向检索
　　为了对陕西省科技特派员政策的演进和特征做出客观科学的判断，对文本信息进行定量研究，本文采用了对政策、制度进行细致检索以及广泛搜集相关新闻、报道、纪实性文献等手段，来获取政策综述的有效信息。科技特派员政策涉及的内容十分广泛，在陕西省政府、陕西省科学技术部、陕西省农业厅、陕西省供销合作总社，以及中国共产主义青年团陕西省委员会（“农村青年科技特派员创业行动”）等诸多政府部门、团体组织发布的与扶贫开发、创新驱动、大众创业、地区帮扶等相关的行政法规、部门规章、团体规定中都有所体现，所涉及的这些政策文本的数量极其庞大，基于2008年以前电子政务尚未普及，这些政策有很大一部分并没有在网站上及时公布。为了防止缺失所导致的不连贯性，我们采用广泛搜集新闻、报道、纪实性文献的方法来进行补充。
　　2.2 时间线索分析法：对政策的时间脉络分析
　　时间序列分析法是一种以时间为序，揭示事物演变规律、预测事物未来发展趋势的方法体系，其主要依赖于对信息及其所反映的事物自身演变过程的系统分析。由于政策和制度随社会和历史的变化会有所不同，本文在分析、归纳之后对每一阶段进行了划分，并分阶段进行综述。
　　3 政策的演变过程
　　通过对陕西省历年来科技特派员相关政策与新闻报道的梳理发现，陕西省科技特派员政策在国家政策的指引下，呈现出渐进发展，逐步推进的状态。结合陕西的实际情况，从时间序列来看，陕西省科技扶貧政策可划分为1989～2005年、2006～2016年、2017—至今三个阶段;从政策推进的进展来看，陕西省科技特派员政策可划分为局部试点探索、制度创新和全面推进、完善提升三个时期;从政策运行的模式来看，陕西省科技扶贫政策可划分为起步阶段、互动阶段、自动阶段三个阶段。在不同时期，政府、农民、科技特派员所扮演的角色呈现不同的特点，继而产生不同的资源配置模式。
　　3.1 1989～2005年局部试点探索期（起步阶段）
　　这一时期政府主要工作是对特派员的制度进行总体规划、局部试点，对新型农民、先进科技特派员的事迹进行宣传，对科技特派员采用保留原编制的做法。但是，由于农民对这一项制度的了解不足和科技特派员制度因地制宜实施的经验不足，大多数农民对于科技特派员制度处于静观其变的态度，“政府主导、个体科技特派员为主体、农民零星参与”是这一时期科技特派员制度实施的特征。
　　3.1.1 1989年，党中央、国务院把陕北地区作为科技扶贫点，陕西省在小范围内进行了一些类似于科技特派员模式的非正式探索活动。在这一探索过程中，陕西省根据本地区的特殊情况，借鉴福建南平市的科技特派员的经验，国家发现科技特派员模式在陕西省具备着不可小视的潜力。2002年，科技部、人事部正式决定在西部省区推广“南平经验试点推行科技特派员制度。
　　3.1.2 2003年首批国家专门的科技特派员制度试点地区公布，陕西省商洛市、安康市正式成为明确的试点地区，商洛市、安康市分别成立了科技特派员制度协调领导小组。同年，商洛市和安康市分别发布《商洛市科技特派员制度实施管理办法》、《安康市科技特派员制度实施管理办法》，对科技特派员的选派、管理以及考核办法进行规定。2005年榆林市、汉中市也成为省级试点地区，陕西省正式拉开了实施科技特派员制度的序幕。
　　3.2 2006～2016年制度创新和全面推进期（互动阶段）
　　经过2003～2006年三年的探索，陕西省对前一个阶段的经验进行了总结，对科技特派员的制度进行了规范化和制度化的调整，并进行改革和创新，“科技特派员”新型农业科技服务平台开始组建，科技特派员创业链模式的探索启动。 　　3.2.1 2006～2009年。以陕西省人事厅、科学技术厅于2006年发布的《关于实施鼓励科技特派员基层创业优惠政策的通知》为标志，陕西省科技特派员制度试点工作全面启动。陕西省开始鼓励支持本省科技专业技术性强人担任科技特派员，深入农业生产一线开展科技服务工作，建立科技导入农村的新机制，为社会主义新农村建设提供科技支撑。2007年，陕西省科技特派员试点工作会议在安康市召开，进一步总结了试点工作取得的经验，以便更好地在全省推广这一农村科技工作创新模式。
　　“十一五”以来，陕西省加快打造“科技特派员”新型农业科技服务平台，先后下发了《关于进一步加强我省星火科技专家大院建设的若干意见》、《陕西省农业科技“110”信息服务体系建设专家管理办法》、《陕西省科技特派员农村科技创业行动实施方案》等10多个相关文件，进一步规范和引导全省科技特派员服务平台的建设和管理。以陕西科技特派员创业服务信息网的出现为代表的科技特派员创业链及配套的信息供应系统出现在人们的视野。
　　3.2.2 2010～2012年。这一时期，科技特派员制度由原来的小范围、小规模单项输入向科技创业、典型带动的双向互动模式转换，由个人的科技特派员模式向法人的科技特派员模式转换，由深入基层的单向思维向基层和企业两手抓探索。加上有了前一阶段陕西省政府对于科技特派员制度的大力宣传、对职业农民的大力培训，农民对于科技的重要性认识程度和对科技的需求程度同时提高，科技特派员与农民双向互动的模式产生，科技特派员制度的主角变成了科技特派员和农民自身，政府成为引导者，科技特派员制度对于农民的组织化程度、抵御风险能力的提升效果明显，由科技特派员带动的创业链联动雏形已经产生。
　　2010年出台的《陕西省科技特派员农村科技创业行动实施方案》对这一思路的步骤进行了具体明确和规范。2010年，陕西省杨凌携手十省（区）启动科技特派员农村科技创业行动试点工作，通过以杨凌为依托，充分发挥十省（区）协调联动机制，实现资源优势互补，共同推进科技特派员农村科技创业行动的开展。
　　2010～2012年的三年内，更多结合当地优势产业，运用科技元素创立的科技特派员典型经济合作组织、科技特派员典型示范户、示范基地、示范企业、示范县发展起来，陕西科技特派员创业服务信息网的出现为代表的科技特派员创业链及配套的信息供应系统出现在人们的视野。在科技特派员的选派方式上，开始探索由法人担当科技特派员。至此，科技特派员制度开始在全省范围全面推进。
　　2016年，陕西省科技厅下发《陕西省科技扶贫脱贫攻坚专项行动实施方案》，开展“三区”（革命老区、边远少数民族地区、贫困地区）人才帮扶。每年向“三区”选派1000名科技人员，实现科技特派员和贫困村、合作社有效对接，开展科技服务，每名科技特派员精准带动不少于5个建档立卡贫困户，每个技术人员每年支持服务经费2万元。
　　3.3 2017～至今完善提升期（自动阶段）
　　2017年2月，陕西省人民政府办公厅印发《关于深入推行科技特派员制度的实施意见》，提出今后继续完善陕西省科技特派员制度，建设高水平科技特派员队伍，形成农村大众创业、万众创新良好局面的目标。同时提出，到2020年全省科技特派员选派和服务机制更加健全，科技特派员服务领域进一步拓展，基本形成高校、科研院所、农技推广机构、群众团体、农业经营主体、社会化服务机构等单位和社会实用人才广泛参与的科技特派员队伍的目标，创新科技特派员服务模式：推广西北农林科技大学的“大学农技服务模式”和大荔县的以企业为主体的“大荔模式”，创建以科研院所为主体的“院所法人特派员模式”。支持高校、科研院所与地方和企业共建创新平台、示范基地，面向农村开展技术服务。推进供销合作社综合改革试点。表明陕西省科技特派员制度开始进入逐步完善与提升创新时期。
　　2017年9月，中共陕西省委组织部，陕西省科学技术厅、人力资源和社会保障厅、扶贫办公室联合印发《陕西省科技特派员贫困村全覆盖实施方案》，提出从 2017 年起，实现全省 92 个县（市、区）的 6778 个贫困村科技特派员全覆盖、实现省级科技特派员服务团产业全覆盖、实现县级科技特派员服务团贫困县全覆盖的目标。
　　2018年3月，陕西省科技厅在杨凌农业高新技术产业示范区召开全省科技扶贫暨科技特派员工作推进会。会上宣布陕西省已实现全省科技服务全覆盖，实现全省92个县（区）5928个贫困村科技特派员全覆盖。
　　2019年，由陕西省委农村工作领导小组办公室和省科学技术厅制定的《陕西省乡村振兴科技创新行动计划（2018到2022年）》正式发布。提出推进科技特派员由个人向组建团队、向组建专业化公司发展，2022年，支持100名科技特派员创办农业科技型企业。
　　4 政策演变的特点
　　从陕西省科技特派员政策综述中可以看出，目前陕西省的科技特派员政策多以“意见”，“通知”、“规划”等的规范性文件形式提出，而且科技特派员的相关政策大多体现在扶贫政策当中，并没有单独具体提出，这就导致科技特派员政策在重要性不突出的情况之下的，同样存在着内容不具体的情况，导致政策实施的预想成果与实际执行的成果存在偏差。
　　陕西省科技特派员政策从2006年开始，鼓励政府机关的相关技术人才深入农村一线开展科技服务，到2017年提出基本形成高校、科研院所社会化服务机构等单位和社会实用人才广泛参与的科技特派员队伍的目标，充分体现出陕西省科技特派员政策中关于科技人员的选取任用从政府单方面主导，转变为政府协同社会各方，广泛凝聚发挥社会力量。
　　陕西省科技特派员制度从最初在商洛、安康试点到面向全省推广;科技特派员覆盖范围从局部试点地区覆盖到全省贫困村全覆盖;科技特派员选任从政府相关科技人员为主，到广泛发挥社会力量，最后到组建科技特派员服务团更加精准对接扶贫事业产业;科技特派员的奖励扶持力度也在不断增大。科技特派员发展的不同阶段，决定了科技特派员政策需具有紧跟时势变化的灵活性，经过十几年的发展，科技特派员政策的涉及面越來越广，对于选任、实施、奖励的规定也越来越完善。 　　5 完善科技特派員政策的几点建议
　　5.1 加快相关立法建设
　　陕西省科技特派员制度经过十几年的发展，相关政策虽已较为完善，但是政策多以政府出台的“意见”、“通知”、“规划”等为表现形式，立法仍较为滞后，使得科技特派员制度的实施缺乏法律的保障。因此立法部门应尽快研究相关问题，为国家和地方实施科技特派员制度制定一套完整的法律框架，使科技特派员制度更好地助力新时代乡村振兴战略的实施。
　　5.2 完善制度设计，适当增加科技特派员工作动力的诱致性因素
　　笔者在对科技特派员政策的梳理过程中发现，目前的制度体系中，涉及科技特派员考核奖励机制的制度较少，缺乏一个全面科学的科技考核评价机制。为了充分调动科技特派员的积极性和主动性，需要加快构建以以实际贡献和研究质量为导向的科技特派员评价体系、出台一套可行性强的绩效考核与奖惩方法、对与科技特派员的晋升、奖励、考核相关的信息进行定期公开、定期派员收集当地群众对于科技特派员的意见与评价，纳入评价体系中。
　　5.3 加入科技特派员与农民相互选择的机制
　　首先，农民对科技特派员的选择应当是便捷、畅通的，可以采取双方订立服务协议的方式来保证定期定量的帮扶。对于科技特派员的专长领域、工作成果、工作时长应当定期公开，以便农民选择时作为参考。另外，根据科技特派员制度的制度设计和实施效果来看，当前存在着因实施对象难以有效承接而导致的实施效果不佳的问题。既然科技特派员制度将科学技术作为扶贫的核心要素，而科技作为生产力中最先进的要素，每个人对其接受度必然会有所不同。因此，可允许科技特派员根据受众的具体情况，对重点帮扶的受众进行选择。
　　5.4 加强政策落实监督力度
　　笔者在调研过程中发现，政府制定政策虽然完善，但是在具体的实施过程之中仍有部分问题。如基层村民不认识科技派员，科技特派员制度的具体实施存在形式主义的嫌疑。在渭南市某县，村中虽有科技特派员挂牌服务信息，但是该村的科技特派员却不曾来过村中进行指导。基于此，应该制定出从省到地方的科技特派员实施监督制度，具体可以通过制定科技特派员的考核制度、构建基层群众对政策实施的反馈渠道等进行监督。
　　5.5 探索新型人才培养方式
　　笔者在调研过程中了解到，科技特派员大多为政府相关部门的技术人员或为相关研究所的研究人员，这些科技人员数量少，任务重，对于各个贫困村的技术指导难免有照顾不周的情况。因此，笔者建议政府在组建专家、技术员为首的科技特派员队伍之外，应发展本土的技术人员，对各个贫困村中的种植、养殖经验丰富者进行进一步的培训，使其成为技术指导人员，就地、就近服务于村中的种植、养殖业。同时对返乡大学生担任科技特派员给予优待，吸引和鼓励大学生返乡担任科技特派员职位。
　　5.6 尝试引进以市场为导向的激励机制
　　笔者在资料搜集以及实地调研的过程中了解到，目前陕西省的科技特派员主要来自于市县两级政府机关和事业单位之中的涉农部门、农业科研院所和农技站的科技人员，一般任职时间为1～3年，而这类科研单位自身并不具备充足的资金与基础设施，不足以为科技特派员提供有效的激励机制和完备先进的科研设施。农业扶贫科技项目的实施难度大、资金支持不足，在目前的市场机制下，离开高科技企业，单靠个别科技特派员的无私奉献精神是远远不行的。因此，要改变当前科技特派员付出多回报少的状况，需要在科技特派员制度中尝试引进以市场为导向的创新激励机制，比如说建立将涉农部门、农业科研院所、乡镇农技站、以及科技人员完成的科学技术成果与生产实体相结合的产供销一体化等制度，以此调动科研单位以及科技特派员的积极性的创新激励机制，达到社会效益和经济效益统一的理想效果。
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