轨道交通建设项目PPP模式适用性分析

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　　摘    要：今年来我国社会对轨道交通的需求日益增长，随着一系列旨在推广运用 PPP模式的政策出台，引导社会资本参与城市轨道交通建设已是大势所趋，然而，两者的结合既是机遇也是挑战。
　　关键词：轨道交通;建设项目;PPP模式;适用性
　　1  概述
　　PPP 模式即公私合作伙伴关系模式，是一种创新模式，主要内容就是政府机构与私营机构共同合作为社会提供基础设施产品或公共服务。各个国家以及国际组织对 PPP 定义为广义的概念和狹义的概念两种。狭义的概念主要是指由政府部门和企业个体或组织建立供应产品或服务的合作关系，并在过程中重视共同承担项目所产生的风险和共享项目产生的价值的原则。广义的 PPP 模式，指建造 - 维护、出租 - 开发 - 运营、设计 - 建造 - 运营、建造 - 拥有 - 经营 - 转让、建造 - 运营 -出租 - 转让、建造 - 拥有 - 运营等集资方法。本文主要是针对非广义范围的 PPP 模式进行研究，合作模式重视在整个参与过程中项目参与者不论利益或风险都能共同承担，和传统 BT 等形式的模式不同，是一种创新模式。PPP 分为不同的模式，风险分担情况也不同，拿私营部门参加项目举例来说，越是深度参与，风险也就越大，相应的也需要承担大部分责任和大部分的风险。PPP 模式一般有很多参加者，主要是：项目提议者、经营者与投资者及施工者等。该模式在运营时，会有许多委托代理关系在其中，主要是参与者之间。
　　2  轨道交通建设项目与 PPP 模式的“缘分”与“隔阂”
　　在轨道交通建设需求日益增长的今天，PPP模式的应用和完善，需要政府在财政支付能力的限度内，最大限度地平衡社会公众需求与市场主体的盈利需求的关系。与其他交通形式相比，城市轨道交通建设往往需要更大的资本投入，而且建成运行以后的维护成本也很高，这样的资本密集产品，仅仅依靠政府财政资金，无疑是杯水车薪。PPP模式对社会资本的引入可以一定程度上缓解财政压力和稀释政府的债务风险，而政府也可以从轨道交通项目产品的提供者转变为监督者，实现政府职能的转变。同时，也能发挥社会资本的技术和管理上的优势与经验，共同完成可行性分析和风险识别等工作，通过长期合作形成共赢，以提高更优质的轨道交通服务。以我国的现状来看，PPP模式在轨道交通建设项目中的推广仍然存在很多问题。首先，缺乏健全的法律体系保障。近年来，国家不断出台PPP项目相关指导文件，逐步建立了PPP领域的政策体系，然而这些政策主要是部门规章层次，很多时候虽然能为一些项目提供指导，但由于没有立法，各部门在政策把握上容易出现偏差，这使得PPP项目中政府和社会资本合作过程中的一些授权问题和违约处理令人担心，尤其，对于社会资本来说，法律保障的缺失使他们缺乏投资的信心和热情，极不利于PPP模式的广泛推广。其次，风险分担机制不成熟。由于城市轨道交通建设的特殊性与复杂性，使得一些已经成功的国内外案例很难被简单的复制，很多时候，方案的最终落成，似乎就成了政府部门与社会资本博弈的结果。尤其当政府部门一味把风险转移给社会资本时，容易滋生项目后期的很多问题，不利于物有所值的实现。事实上，轨道交通建设PPP项目的风险涉及面很广，既包括政策判断和审批方面的风险，也包括融资、收益、配套等市场风险，如果没有成熟的风险分担机制，容易因为风险边界模糊而给项目留下隐患。最后，对社会资本吸引力不足。社会资本参与到项目中的根本目的是盈利，收益的高低直接决定了投资的积极性，而轨道交通项目由于投资巨大、项目周期长，收益存在一定的不确定性，而且我国目前的实践经验来看，多数运营中的项目仍在亏损，轨道交通定价的市场化难以实现，准公共产品的定位使得社会资本缺乏市场化定价的空间。也就是说，仅凭轨道本身实现社会资本的盈利是十分困难的。
　　3  PPP 项目的运作方式
　　3.1  拓宽项目收益渠道，完善风险分担机制
　　（1）地下空间及上盖物业综合开发。轨道交通投融资体制改革，要求建立土地资源、资产及资本的转化通道，以保障 PPP 项目未来收益。因此，为了更集约利用城市土地，可通过统筹规划、统一协调、合理设计，实现车站与其他设施的一体化综合开发和高效利用。地铁车站与其他设施建设结合，共同开发，实现多种功能的协调融合，发挥更多经济价值。（2）延长项目的特许经营期。PPP 项目中特许经营条款的重点是特许经营期的确定，期限过长会对政府的收益造成不利影响，而期限过短则会对投资者的投资回报造成影响。通过在设计、建设、开通运营等的时间基础上约定一个较长的运营期限，给项目公司予以激励，用最短的时间完成施工并开通运营，尽早的取得运营收入，以此保证各方利益。
　　3.2  建设期补偿模式特点
　　把城市轨道交通建设项目分为两个部分，第一部分为土建工程的投资建设。第二部分为设备的投资、运营维护建设。政府和 PPP 项目公司签订特许经营权协议，政府则按照事先约定的绩效考核办法定期对其安全、质量等进行考核。在项目导入期，政府通过补贴或者将政府出资的第一部分土建工程的资产以无偿或者相对低廉的价格租赁给 PPP 公司。在项目的成长及成熟期，通过调高第一部分土建工程的资产租赁价格，进而能收回政府的一部分投资，同时又考虑设计了防止社会资本谋取暴利的机制，在项目的特许经营期结束后，资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。该模式的实质是：对于经营收费不足以覆盖投资成本，政府采取补贴等方式，对于城市轨道交通项目的公益性特点，由政府投资，而对于经营性盈利性部分，吸引社会资本合作投资，从而能有效地利用社会资本，提高了资金的使用效率，把有限的资金用在刀刃上，切实提高了资金使用效益，并且降低了投资风险。
　　3.3  增强项目识别能力，设计适合PPP模式的项目进行投资建设
　　国家层面已经充分认识到项目识别的重要性，地方政府层面需要认真分析项目采用PPP模式的必要性和可行性，优化工程建设规模和建设标准，力争项目收益与支出平衡，同时与政府支付能力匹配，做到量力而行，项目投资规模适当，边界清晰，易于实施。可以参照北京地铁4号线PPP项目的案例，将前期工作和土建工程等变化较大、边界不易稳定的工作作为A部分由政府负责实施，而将设备采购、安装以及更新改造和运营等边界清晰的工作作为B部分由社会资本实施，成为PPP项目的主要内容，这样投资规模适当，边界清晰，易于操作。
　　3.4  项目运营实施补偿模式的特点
　　按照相关资本金制度，由政府和社会资本企业共同投资、建设和运营。政府通过预测客流量和票价位基础，预先核算项目公司的运营成本和未来收入，在实际投入运营后，当实际客流量超过或者低于一定的百分比，若超过或者低于该比例，则由政府和项目公司共同享有或者承担。项目特许期结束后，项目公司无偿的将全部资产移交给政府或者续签相关经营合同。该模式的实质是：对于经营收费不足以对投资者获取合理回报的城市轨道交通项目，通过政府补贴，并且建立一整套激励约束机制，既能满足城市轨道交通项目经营性和公益性的特点，又能保证项目的正常运转，同时为投资者获取合理利润提供了可能。
　　4  结语
　　PPP模式的实施是国家稳定经济增长、防范金融风险、缓解地方政府债务压力、提高公共服务效率的重要举措，对促进城市轨道交通建设、规范全生命周期项目管理具有重大意义。
　　参考文献：
　　[1] 陈民，陈非迟.解密轨道交通PPP[M].北京交通大学出版社，2016.
　　[2] 周科斌.公私合营（PPP）模式在城市轨道交通的应用研究[D].宁波大学，2017.
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