城市社区法治化进程中社区主体间的法律关系研究
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[摘要]社区治理的建设离不开社区法治化建设。本文力求在梳理社区法律关系主体的基础上，分析社区法律规制中法律关系主体间冲突与平衡以及社区治理实践中各主体的互动关系，探求当前社区法律规制和实际社区治理法治化需求之间的空间，多维度考量和设计社区治理法治化的平衡模式，完善党委领导，发挥党的指引和监督作用，推广街区制，建立法治有力保障、政府负责、公众积极参与的社会治理体制。
[关键词]法治化;社区治理;法律规制;冲突;平衡
[中图分类号]D920.4
[文献标识码]A
[文章编号]1671-5918（2019）08-0110-04
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2019.08.049
[本刊网址]http：//www.hbxb.net
城市社区是人们居住生活的重要场所。在城市社区治理模式的转型时期，社区法律主体之间的权益纷争突现了不同主体间因法律地位、利益诉求的不同、职责范围的重叠，给社区治理带来难题，为社区治理法治化提出了新要求。本文从法律关系的主体角度厘清社区治理中各个主体的法律地位为基础，分析各主体在法律规制和法治化实践中的冲突，探索社会调节和居民自治间的平衡，实现政府主导和社区居民自治良性互动。
一、现行社区法律法规中主要社区主体的法律分析
目前我国尚未形成完整的社区治理的法律框架，但实践中，与社区治理有关的一系列法律、法规和部门规章组成了一个“社区法律体系"，它包括《宪法》《物权法》《居委会组织法》《物业管理条例》《城市街道办事处组织条例》《民政部意见》（2000）等，其中《民政部意见》是社区法律体系中“具有连接性的关键因素"。下面从法律关系的主体角度厘清社区治理中各个主体的法律地位，相互间的权利义务关系，为后文分析冲突原因做理论支撑。
（一）居民（业主）、业主委员会。法律意义上的居民是指：在本国内，长期从事生产经营活动，或消费的自然人或法人，可以是本国公民也可以是他国公民，居民可分为自然人居民和法人居民《民政部意见》中的“社区”是指一个社会生活共同体，它由居住在一定地域区间内的居民所组成的。可见，在社区中的居民（业主）不一定是自然人，也可以是法人团体。居民在社区中既是城市行政管理的对象，也被赋予了依法管理自己的自治权。
业主是房屋所有权人，在《物权法》和《物业管理条例》中对业主的权利和义务做了明确细化的规定，业主享有建筑物区分所有权，是物业服务企业（物业公司）的服务对象。现实中因租赁等法律关系的存在，居民可能不一定是业主。“居民”一词有公法意义的色彩“业主”则具有私法领域的特征，从整个社区法律规制看，两者实际是同一个群体。
业主的权利包括设立业主大会，依法选举出代表全体业主的“业主委员会”。业主委员会的重要职责是选聘并监督物业服务公司对物业小区的日常管理，代表全体业主行使自治管理权的组织，物权法对“业主大会”和“业主委员会”的规定是立法的一大进步，但是，没有明确规定业主大会和业主委员会的法律性质，也没有规定由业主委员会代表全体业主行使诉权，这可能会对业主的权益保护造成损害。可喜的是，部分地区根据实际情况结合审判经验，在地方物业立法中确定了业主委员会的诉讼主体地位。如广东和安徽，在全体业主授权的情况下，可以就小区内业主的共有权部分的争议代表业主参加诉讼。
（二）街道办事处与居委会。街道办事处是区一级政府的派出机构，指导居委会的工作《城市街道办事处组织条例》对街道办事处的设立条件及程序、地位、性质，工作任务、人员组成、经费等作出规定。
居委会是城市居民委员会的简称，是居民行使自治权的基层群众性组织《居委会组织法》第二条、第三条分别明确了街道办事处对居委会有指导工作的权利，居委会对街道办有法律上协管义务，为在社区治理中扮演着重要角色的居委会开展工作提供了法律依据。这两个机构的法律关系决定了二者在社区治理中密切联系。随着街居制向社区制的转型，社区居民委员会被赋予组织居民自治活动、协助基层政府工作以及相关监督活动的三大职责，从法律意义上说，居委会应对业主委员会、业主大会以及物业服务企业进行指导和监督。
（三）物业公司。物业公司是物业服务公司的简称。在《物业管理条例》中规定了物业服务公司是合法接受业主或业主委员会的委托，以有偿服务的方式实施专业化物业管理和提供人居服务的营利性法人企业。物业公司的选聘和工作任务由《物业管理条例》第二条、第十条等规定，同一物业管理范围内的业主在街道办事处指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。全体业主由业主委员会代表，选聘符合业主要求的物业服务公司，物业公司负责房屋及其配套设施进行管理和维护，并提供良好的环境卫生和公共秩序。
二、法治化实践中社区主体间的法律关系及互动分析
社区是一组社会关系的总和，从冲突的角度来研究社区法律主体间的关系，可以看出各主体之间因各自的社会职责，法律规定的权利义务的变化以及实现各自利益的最大化而发生矛盾冲突。从产生社会作用看，发生矛盾冲突有积极的一面，为后期的协调和重组社会关系起到不可忽视的积极作用，但纠纷对社会关系也有破坏作用，所以现实中人们尽量回避冲突，或是在冲突出现前采取提前干预矛盾双方的措施，或是在冲突后采用多种途径平息冲突，达到新的平衡。
（一）政府主导和居民自治选择下的街道办与居委会的关系。我国的社区在经历了“街居制”到今天的“社区制”已经有了几十年的发展进程，社区治理的概念是在社会资源的配置中发生“市场失效”和“国家失效”的情况下提出的，从管理到治理意味着主体角色和关系的变化，政府职能的改变使行政管理权下放成为可能，公共机构也可以在一定层面上行使管理权。政府治理社区的方式也有根本上的变化，由直接干预到通过对社区资源的平衡、对社区公共机构的指導以及居民自治意识的培育来实现治理目标。 在我国的社区治理模式转变的现实背景下，“政府主导型”的模式逐渐转向“政府推动与社区自治结合型”，国家通过立法确立居委会的法律地位，限制行政权力的同时，赋予居民组织自治权。当前街道办与居委会的关系与过去的“街居制”管理模式下的两者关系发生了巨大变化，街道办事处作为基层政府的派出机构，有综合性的政府职能，居委会是群众性自治组织，工作的内容是开展社会性、群众性服务工作，居委会的职责正是为居民自治提供保障。
但从立法上看，居委会对街道办有天然的依附和从属关系《居委会组织法》第十七条规定了居委会的工作经费和来源等由街道办拨付，或从居委会的经济收入中适当补充。这意味着街道办事处控制着居民会的财务。由于工作上的指导关系和财务上的实际控制，居委会的人事安排也由街道办掌握。另一方面，居委会的法律性质为自治性组织，又同时受街道办的指导和管理，自治的范围较为模糊，这成为实践中各地为适应不同需求而出现多种创新社区治理方式的根本原因。在各地区的创新中，街道办将行政权力下放，新增社区政务中心、社会工作站、或社会服务站等名称不同但管理职能相似的公共机构，承担治安、普查等原来由居委会承担的行政性工作，减轻了居委会的负担，居委会则把工作重心放在自治活动和基层民主建设。
（二）以社区自治为纽带一居民委员会与业主委员会的关系。“自治管理”是社区治理法治化中的最重要的理念，由于人口的增长和大量向城市集中，导致大型的社区不断形成。单靠各级政府有限的人力，要完全做好社区事务管理和公共安全维护的工作是不可能的;另一方面，建立美好的生活环境是每个人的期待，每个人对自身周围的事务最为熟悉、最易于管理，也最应该参与，所以将社区维护管理工作交由居民业主自己负担是最适当，而且是最有效率的;更重要的是社区的安全、公共卫生和公共安宁的维护，每一位居民都有最优先的责任，而不再是坐待“政府机关”的代为安排，也不能将各种灾害动辄归咎于政府的执行不力。
居委会对社区自治权是由宪法所赋予，业主委员会的自治权来源于建筑物区分所有权，具有私有产权的排他性特征。“自治”是居委会和业主委员会存在的核心价值。每一个独立的物业小区可以成立一个业主委员会。居委会是在可包括多个物业小区的一个社区范围内设立，一个社区内可以同时存在多个业主委员会，但只设立一个居委会。从现有制度上，居委会的自治组织的特点体现在居委会的选举和民主管理协调居民与其他组织之间关系。
业委会是由业主大会选举产生，代表业主实施物业小区内部自治的组织。居委会对召开业主大会，业委会的选举和其他重大事项有指导和监督的义务;在物业管理区域内，业委会要支持配合居委会开展群众自治工作。现实中，居民业主自治权的行使状况并不理想。尤其在城市规模迅速扩大的今天，人数众多的超大型小区的数量激增。在这样的小区里业主之间互相不认识，组织效率低下，对共同利益的决策十分困难。加之经济学上“搭便车”的心理，召开业主大会，部分业主参加的通过表决机制达成的意愿，是不是能够代表绝大多数业主的利益？自治组织的低效和运行不畅，业主自治难以实现，甚至为业主委员会侵害部分业主利益留下了空间。另一方面，居委会的工作立场也会影响到自治权的行使，如居委会的工作实际是向街道办负责，对社区自治工作的计划安排不是源于居民的自主提出需求，积极支持和共同协作，而是借助于街道办行政权力的推进，这也会给自治权的行使效果大打折扣。
（三）为居民业主直接服务的两个团体一居委会与物业公司的关系。居委会与物业公司是社区物业小区里两大重要的8常运行机构，也是直接为居民业主提供服务的组织。居委会组织法对居委会的性质、设立和职责的规定，体现了居委会具有的公法色彩加之居委会的一部分财务来源于街道办事处，更说明它的公法意义：《物权法》第八十一条、第八十二条和《物业管理条例》第三十二条到第三十六条规定了物业服务公司的主体资格、工作范围以及选聘的方式。物业服务公司是由业主根据自身需求选聘并签订一定期限的物业服务合同，具有明显的私法性质。
营利性和服务活动的专业性，也是物业公司与居委会的显著区别。物业公司的服务管理是以“物”为中心的，因对物的管理而延伸到对人的行为的管理;居委会的工作是以居民的生活为内容展开的，看似两者之间难以产生冲突，实践中却因他们在服务范围上的交叉和法律规定上的部分相似权利，常表现出纷争。如《居委会组织法》第四条给居委会赋予了一定的服务经营权，两者在社区的活动中为争夺利益难免会产生矛盾和冲.突;又如居委会和物业服务企业都负有维护居民安全和公共卫生的职责，在公益服务范围内有一定交叉。遇到某些吃力不讨好的事务如综合治理、公共卫生等时，两者有互相推诿扯皮的现象。普遍看来，物业公司的影响越强，则居委会的控制越弱。相反，物业公司的力量越弱，则居委会对社区事务的控制越强。
为理顺社区主体间的职责，国办发布《意见201[1]（27）》进一步明晰居委会与物业服务机构关系。社区居委会对社区业主组织（业主大会、业主委员会）和物业服务企业有支持、指导和监督的职责，物业服务机构应自觉接受居委会的指导、监督。
（四）以契约为基础的一业主（业主委员会）与物业公司的关系。依照格罗斯曼和哈特（Grossman&Hart）、哈特和莫尔（Hart&Moore）等共同创立“不完全契约”理论认为“标准的契约理论或委托一代理理论假定契约是完全的"，然而现实中由于有限的个人理性、信息的不对称性和不完全性、外在环境的复杂性和不确定性等因素的必然存在，契约在现实中总是不完全的。专业化的物业公司有着相对的信息优势，对业主共有权的委托行使总是存在“剩余控制权”。如电梯内安装电子广告牌、商家占用公用地做宣传等等。从法律的权利义务角度，业主委员会代表业主，向物业公司提出意见和建议，并监督其工作“不完全契约”的性质使得代表不同利益的業委会与物业公司产生“摩擦”是不可避免的。 从权利基础看，业主的权利来源于建筑物区分所有权，区分所有权中包含专有权和共有权，业主通过购房取得专有权，以及随附的共有权。业主对建筑物共有部分行使共有权不可能依靠单个的业主的行为，一般会通过业主委员会这样的团体制定公允的管理公约，或是聘请物业服务公司提供必要的修缮和管理的服务。
以上从经济学理论和权利基础分析业主（业委会）和物业服务公司之间的契约关系已经超出了一般意义上的平等主体之间的合同关系。因物业公司承担了部分政府管理的职责，在业主“私权利”的范围内又涉及本应由政府提供的公共设施的部分。我国长期以来的传统城市规划方式决定了在业主购房前，小区红线范围就早已确定，小区内的公共设施、公共道路、公共绿地成为业主取得房屋专有权时一并获得的共有权范围，这些本应为国家所有的并由政府负责管理的社区公共设施转嫁给小区业主，业主的物业费包括了这些公共部分的维护费用，物业公司也进行了相应的修缮管理的服务工作，但业主却难以感受到这些服务。从2017年“人民网”对上海地区的调查可以看出，物业服务矛盾集中在业主认为物业服务不到位、质量不高;物业公司认为收费低，收费难。成都某超大型小区发生物业人员殴打业主委员会成员的恶性治安事件。在这样一个看起来私有范畴里，业主的自治管理机制和契约双方协商机制总是失灵，冲突发生时不得不由公权力介入协调，取得暂时的平衡。但类似的矛盾普遍存在，社区管理成为我国社会管理老大难问题。
三、社区治理法治化中的各主体之间多维度平衡模式
上面的分析可以看出，社区治理方面的法律法规较为分散，法律主体间的权利义务多有重叠，制定较为系统化的社区法律体系需要走的路还很长。在现实情况下，社区治理涉及的因素繁多，在社区治理法治化中，考虑设计各主体之间多维度平衡的模式显得更为必要。
（一）以党建工作为主线，搭建社区多方协商议事机制。在我国，社区已经形成了党组织、政府、社区自治组织、民间社团、企业、居民等多元利益主体的社区治理结构。在社区治理的多元主体中，发挥党组织的领导作用尤为重要。从民政部意见（2000年）、中办发（2004）25号文件到2016年2月國务院发布《意见》，明确党领导社区治理，确立党在社区组织中的领导核心地位，发挥党组织领导和组织协调各方利益的作用。
社区治理是由政府主导，各地社区因各自历史、地缘文化等因素不同，社区治理不断涌现多种创新模式，社区治理中的核心依然是提供公共服务和社区居民自治，不论是何种模式，核心都是在基层政府与社区居民之间建立交流顺畅且互动良好的平台，探索更为合理高效的治理模式，以期解决社区中的实际问题。尝试在业委会和物业服务公司中建立党组织机构，业主委员会党建是城市基层党建的重要内容，加强业委会党建工作，能够补齐城市基层党建的短板。为社区民众提供更有效的解决问题的渠道，同时为居民自治提供指导。在议事方式上，应充分利用现代科技智能网络媒介，开发社区网站、微信公众号等方式提高议事效率，增加参与度。
（二）以推广“街区制”为契机，重构社区法律主体关系。2016年2月，国务院发（2016）6号《意见》提出推广“街区制”，此举符合我国城市建设的思路，也是减轻“城市病”的需要。成都市推出“小街区规制”，为平衡居民（业主）权益和城市发展建设需要提供了良好范本。
如前所述，业主之间的矛盾多存在于公共区域的权利边界模糊，业主对小区共用部分权利行使困难，业主（业主委员会）与物业服务公司的矛盾大部分来源于业主对物业服务质量预期高于物业公司实际能够提供的服务范围及质量。“街区制”将业主的建筑物区分所有权回归到建筑物专有权和依附于专有权的共有权（不含公共绿地和道路），本应由政府负责管理的社区公共设施，如公共道路、公共绿地和公共配套设施从小区中分离出来，由政府对其消防安全、环卫绿化、道路养护等统一管理。这样将明确区分基层政府与居民（业主）之间对公共设施的管理义务，进一步划分两者因公共设施管理而承担财产支出的边界，从而有助于理顺社区管理与物业管理的关系。社区法律主体间的关系将会发生极大的良性发展。
首先，业主间的权利边界更为明晰，物业公司提供的服务范围缩小到建筑物内业主共用区域，其服务质量的专业水平必将得到提升。其次，社区管理与物业管理得以明确区分，居委会与物业管理公司之间的管理服务边界容易区分，两者的利益纷争可以得以避免。最后，街区制有利于提高居民自治权行使效率。社区中的居民（业主）是建筑区分所有权人，对享有共有权的区域、设施或利益难以单独、直接、高效地行使权利，加之共有部分越大，业主就越趋于将“共有”漠视为“公共所有”，以共有权为基础的业主自治制度面临失灵;居住在同一栋或相邻几栋的业主组成的自治团体，有人数少、共同利益集中、议事方便的特点，自治组织的效率和自治的效果将显著提高。
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