公益二类事业单位全面预算管理探析
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摘 要：本文从事业单位引入全面预算管理的重要性进行阐述，分析目前公益二类事业单位在实行预算管理中存在的问题和阻碍，并相应提出了合理的建议，提升公益二类事业单位预算管理水平。
关键词：事业单位;全面预算管理;问题;对策
一、公益二类事业单位实行全面预算管理重要性
新一轮预算管理制度改革全面向纵深推进，完善政府预算体系、推进预算公开、改进预算管理和控制、提高财政支出绩效以及建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系等一系列改革措施密集实施。由此，公益二类事业单位预算管理模式的构建显得越来越重要。
1.全面预算管理有利于单位战略目标的实现及可持续发展
公益二类事业单位与公益一类事业单位的预算管理是有区别的，因为公益一类事业单位的所有经费（人员经费、公用经费、项目支出）都由国家财政据实给予保障，基本没有经费缺口及财务危机;而公益二类事业单位国家财政實行差额拨款，经费缺口主要由事业收入、其他收入等自筹资金弥补，若单位运营情况不好，将直接影响单位的生存发展。
同时，事业单位分类改革工作已拉开帷幕，公益二类事业单位面临的内外部环境将发生巨变，其市场属性逐步增强;由此也面临着如何合理平衡其公益属性及市场属性的问题。财务管理质量的好坏在很大程度上影响公共服务质量及可持续发展，引入全面预算管理可以利用预算对单位内部各部门的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调单位的运营活动，保障既定战略目标的实现，更好提供公共服务，提升社会效益。
2.全面预算管理有利于有限资源的合理分配
对于公益二类事业单位，财政补助资金是有限的，主要是通过自有资源的合理运营来保障生存及发展。做好全面预算管理，可以促进单位根据战略目标分配有限资源，将资金使用到最需要的地方，优化资金配置，使资金利用率大大提高。
3.全面预算管理有利于成本管控工作落实
全面预算管理包括支出预算，支出预算的编制在一定程度上可替代成本管理标准。同时，以全面预算管理的约束力来强化单位成本管理意识，实施过程中将成本管控目标及工作任务层层分解下达，落实到具体岗位及责任人，促使全员严格按照成本管理要求节支降费，从而保证单位成本管理水平提升。
二、公益二类事业单位全面预算管理存在的问题
1.预算管理观念落后，重视程度不足
一些单位管理者仍受传统观念束缚，对新时期预算管理改革要求及其重要性认识不足;普遍认为预算管理只是财务部门为应付财政预算监管而需要完成的任务，没有从制度上和组织上给予预算管理工作必要支持。管理者不重视，导致其他部门管理人员及基层员工也认为预算只是财务的事情，与自己无关，参与度与配合度不高，各部门沟通不畅、信息不对称，这就导致预算编制常与单位战略目标及工作规划脱节。
2.预算编制方法不科学，全面性不足
财务人员专业素养不高，对全面预算认识不全面，不到位;管理层及业务部门参与度低，只靠财务人员闭门造车;很多单位在实践中仍然采用增量预算法，根据经验在上期成本费用的基础上做一定比例的调增，而不是采用相对科学的零基预算法，更鲜有单位能根据实际结合运用弹性预算法、滚动预算法和作业预算法等。由于没有跟当期工作规划有机结合，容易造成预算编制与预算执行差异率高。另外，预算编制内容不够全面，重收支预算，轻业务预算、资本预算、资金预算。
3.支出预算编制前期论证决策程序不足
预算编报时间紧任务重，但一些单位财务人员人手不足、业务部门业务繁忙无暇协助，没有提前谋划、储备项目。项目预算缺乏科学的决策程序，大多没有进行可行性论证或流于形式，没有经过充分调研及认真规划，造成预算编报靠主观臆断，没有按要求做实做细，造成后期项目推进时与预算脱节，预算执行率差。
4.重预算编制，轻预算调整、执行分析与考核，缺乏绩效观念
目前财政部门对于公益二类事业单位预算管理的监督主要还是集中在财政补助资金上，对其他来源资金的预算调整、执行、考核环节的监督主要依靠单位预算管控措施的落实。一些单位由于预算执行缺乏过程监督、执行反馈机制不完善等原因，预算执行过程会出现预算调整未经批准、随意变更支出用途、期末突击花钱等现象。
预算绩效考评机制缺乏或追责制度执行力不足，令预算执行、实施的好坏得不到应有的奖惩，降低了预算管控措施的约束力;也容易使公益二类事业单位仅为追求经济效益，反而忽略了自身的社会责任。预算的事中控制及事后控制不到位，阻碍了预算管理全过程化监督职能和作用的发挥。
5.信息化建设水平低，限制预算管理各环节的落实
大部分单位没有一个预算管理信息平台可以涵盖整个预算的编制、审批、下达、执行与控制环节，再能涵盖预算调整、预算分析、预算绩效考核功能的就更少，这严重影响全面预算管理各环节实施的效果与效率。
三、公益二类事业单位全面预算管理的对策
1.强化单位人员预算意识，全员参与预算管理过程
作为公益二类事业单位，在政策上资金上得到了国家一定的支持，很多单位不具备竞争意识与危机意识，未意识到自身在预算管理中存在的症结。因此，这就需要公益二类单位必须自上而下迅速转变观念，加强对员工的培训和内部宣传工作，让所有员工都能够充分了解预算管理工作的重要性;而且明白预算管理并不是只靠财务部门单打独斗，而是要靠单位所有人员积极参与的全员性工作。充分发挥管理者在预算管理中的引领作用，也从预算管理制度建立、组织体系构建上为预算管理目标的实现提供基础条件。从单位管理者、中层管理人员到普通员工都能提高认识，全员树立较强的预算意识;并加强部门间沟通协作，结合单位实际将全面预算管理工作分解落实到具体责任人，以保证责任落实，工作落地。 2.提高事業单位预算编制的科学性、全面性
在新形势下，增量预算编制方式及单纯的收支预算已不能满足公益二类事业单位管理需求，这就要求创新预算编制方式及丰富其内涵。在开展预算编制时，应坚持以收定支，统筹兼顾、保证重点原则，应根据单位今后发展方向的预判、现时运营状况、资金运用情况、内外环境等因素，通过综合运用零基预算法、弹性预算法、作业预算法等科学方法，对单位各类业务开展、资源分配、资金投入、收入支出等做出全面规划，提高预算编制的精准度、合理性和全面性。
3.项目支出实行项目库管理，全面实施绩效管理，提高项目支出预算编制精准性
各类项目支出建议实施项目库管理。项目库实行动态管理，保持常态化更新;入库项目需提前储备，储备项目必须经过严格前期论证与审核，不符合条件的不得入选;入库项目全面实施绩效管理，均应注重成本效益分析及绩效目标的可行性，按照效益优先原则进行综合排序。单位应坚持“事”与“钱”相统一，单位发展规划与预算安排相结合，按照“四个分清、保障重点、有保有压、绩效优先”的原则进行项目支出预算编制。对于项目支出预算编制不能拍脑袋形成，必须要进行周密的调查和讨论，并在支出总额控制的基础上，按照分清轻重缓急、分年实施、优化支出结构的要求，择优、分年编制落实项目支出规划，做细做实政府采购预算及增量资产配置计划，提高项目支出预算编制的精准性。
4.建立健全预算执行及预算考核体系，增强绩效意识
要树立“无预算不支出，有预算不超支”的观念，严格预算执行，确保预算严肃性，严禁随意调整预算或改变资金用途。建议建立定期预算执行分析制度，一般每季度对执行进度进行考核，敦促各部门及时组织收入，合理安排支出，避免前松后紧、年底突击花钱的现象。预算执行考核分析过程发现出现较大的预算差异时，各部门应及时沟通反馈，分析具体原因并做出收回资金、调整预算、加快支出进度等整改措施。
对事业单位来说，预算绩效管理正处于学习摸索阶段，不断加强这方面的学习与培训十分重要。然后在学懂弄通的基础上逐步建立起符合自己单位实际的预算绩效考评制度，制定财务绩效评价的依据、评价标准、评价方法等，健全绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复机制;建立预算安排与绩效目标挂钩的奖惩制度。实施过程中要围绕预算绩效管理改革，将绩效管理重要节点前移，认真做好绩效目标填报及审核批复工作，要关注单位规划和预算安排的有机结合，并确保其可行性，使后续监督评价工作有据可依。
加强绩效目标执行的动态监控工作，单位可成立专门的监督小组或内部审计机构，开展绩效运行监控，加强对绩效目标落实的跟踪督导，同时加强绩效评价结果应用与信息公开，进一步促进由“要我有绩效”转变为“我要有绩效”。
5.完善预算管理信息系统功能，加强基层单位信息化建设
随着事业单位运营及财务管理的精细化管理，预算管理工作的开展必须依靠强有力的数据支撑，要对历史数据、当期预算执行数据等进行有效分析，因此提升预算信息化水平的要求势在必行。然而很多公益二类事业单位由于经费有限，缺乏专业预算团队，基本没有自己的预算管理信息平台或信息平台功能不全，严重影响预算各环节的落实。因此建议财政部门或有条件的主管部门、基层单位能加大对预算管理信息化建设的投入，尽早建立符合行业特点和本单位实际情况的信息系统，提高预算管理水平。
参考文献
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4.胡蓉.事业单位全面预算管理问题及对策研究.财会学习，2018（29）.（责任编辑：王文龙）
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