“普惠金融体系”构建的国际经验及其对我国的启示

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　　摘   要   自2005年联合国首次提出“普惠金融”概念以來，普惠金融在世界范围内蓬勃发展，取得了显著成效。中国普惠金融发展仍处于初步探索阶段，与国际普惠金融发展存在一定差距。介绍几例普惠金融体系构建的国际经验，结合我国普惠金融体系发展现状，提出促进中国普惠金融体系发展的建议：加强政策引领和扶持，从立法角度完善普惠金融体系;鼓励金融产品创新、数据技术研发，从技术层面为普惠金融体系构建夯实基础;扎实推进消费者权益保护，扩大金融知识普及面，缩小普惠金融的区域发展差距，完善普惠金融服务模式。
　　关键词  普惠金融;国际经验;政策体系;启示
　　中图分类号：F831.2   文献标志码：C   DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.22.013
　　普惠金融体系这个概念来自英文“Inclusive finance system”，国际上通称为“包容性金融”，指各国政府通过政策扶持和体系构建，能够以合理的成本，为贫困人口、低收入群体和微小企业等弱势群体提供多样化的金融服务，使被正规金融排斥的弱势群体充分享受普惠金融带来的便利。
　　普惠金融不仅是一种理念，也是一个具体的实践活动。普惠金融的重点是加快金融体制改革和金融服务创新，不断完善现代金融体系，及时有效地提供各部门和群体所需的金融服务，使现代金融服务更好地惠及各社会群体和经济社会发展的薄弱环节，更好地支持实体经济发展。自联合国在宣传2005年国际小额信贷年时提出普惠金融概念以来，普惠金融在中东、非洲、南亚、东南亚及拉丁美洲的一些发展中国家获得了巨大的成功，并且很快为世界其他国家所效仿，已成为一种具有可持续发展的金融组织模式。
　　2008年9月，普惠金融联盟（AFI）成立。该组织由发展中国家政策制定者组成，中国银监会于2011年8月加入AFI，成为该组织第79位机构成员[1]。2009年12月，G20领导人在美国华盛顿创立了G20普惠金融专家组（FIEG）。专家组分别于2010年5月、11月成功提出《G20创新普惠金融九项原则》和《G20创新普惠金融七项行动计划》，为各国建立普惠金融指标体系提供了标准范例，更有利于建立各国中小企业融资知识共享平台。目前部分发达国家正在充分享受普惠金融所带来的服务与便利，大多数发展中国家也在逐步推进普惠金融体系的构建，如美国、英国等发达国家和墨西哥、肯尼亚等发展中国家均已在本国创建了普惠金融体系，充分与本国实际情况相结合，实现普惠大众。
　　2006年，焦瑾璞正式提出了普惠型金融体系的概念，并构建了普惠金融的理论框架和阐述普惠金融体系的重要性。为了进一步促进普惠金融的全球化，中国以G20峰会主办国的身份提出三份文件，为普惠金融的国际性发展提供了高级别的指引性文件。近年来，我国日益重视普惠金融发展，并已取得初步成效，服务覆盖面日益扩大，金融产品进一步创新，数字金融蓬勃发展。目前我国普惠金融体系尚未形成一个完善的政策体系，缺乏相关政策体系理论框架作引领，使金融产品同质化严重，数字金融也缺乏配套的监管机制，“融资难、融资贵”问题仍然十分突出。
　　1 普惠金融体系构建的国际经验
　　1.1 印度普惠金融政策
　　印度储备银行允许商业银行通过中介机构提供银行服务，允许银行在农村附近开展现金收款和支付业务。大多数人口众多、国土面积广泛的国家都不敢采取该项措施，一方面不便于管理和监督，另一方面会浪费大量的人力财力。但印度储备银行采用“分阶段指导”和“普惠金融计划（FIPs）”：“分阶段指导”是指建立两个时间节点，前期为农村人口提供金融服务，通过设立各银行分支机构、商务代理或自动取存款机等方式实现金融服务大规模覆盖;后期为小面积扫盲，做到银行网点全覆盖[2]。截至2016年6月，其覆盖目标已完成92.2%。“普惠金融计划（FIPs）”则以强制要求建立分支机构的“积分”奖励为导向，建立相关的咨询委员会，做到普惠金融政策的持续审查，并在此基础上提供专家建议，达到问题及时改进、政策及时创新的标准。
　　印度普惠金融政策也在基础设施完善期间做到进一步发展，如：修订优先发展行业贷款指导方针，为农业、中小企业和最穷苦的人提供住房补贴，优先发展行业的信贷定价全免费。该政策使得中小企业、社会基础设施和再生能源产业的银行可贷款金额大幅提升（太阳能发电机、微型储水厂银行贷款额高达1.5亿卢比，家庭借款人每人可贷款100万卢比）。同时也大力发展金融知识普及教育，建立国家金融教育中心（NCFE），负责实施金融教育国家战略（NSFE）;开展校园金融知识教育;建立金融知识中心试点项目（CFLs），为金融知识的普及提供了有力的技术支撑。
　　1.2 孟加拉国格莱珉银行模式
　　孟加拉国格莱珉银行致力于向穷人提供小额贷款、小额储蓄等金融服务，其主要运营模式是以最贫困家庭的妇女为客户目标，利用连带责任和社会压力，通过设计按周期还款和整贷零还的贷款方式，为贫困阶层提供适量、小额、价格合理及无抵押担保的贷款。格莱珉银行以客户评估和掌握借款人的借款信息为前提，通过从底层传播金融知识和科技知识，交流生产经营和销售的信息，凭借着公开透明的交易方式，提高借款人的生产经营能力，帮助孟加拉国广大贫困家庭摆脱基本生活困境。
　　该模式将受益群众定位于贫困人口，尤其针对于贫困女性;也落实于借款人之间的互助与监督，用连带保证责任来确保接受贷款者的信用;同时做到“授人以鱼不如授人以渔”，强调贫困人口创业的造血功能;颠覆了数百年银行业的传统做法，打破了“无恒产者无恒誉”的思想观念，同时提高了广大农村妇女参与生产的积极性，显著改善了孟加拉国贫困阶级的经济水平和生活状况。
　　1998年，格莱珉银行模式受洪水灾害影响，其还款率一度低至80%，再加上其贷款与还款方式的固化，格莱珉银行进行了深度改革。在原贷款还贷款模式的基础上，建立了贷款保险制度，以防范资金风险，确保资金安全。此外，更多地关注于个人贷款，通过增加小组成员存款资金额度、穷人版养老金储蓄，使普遍存在的小额贷款还款难和风险高的问题得以解决，也为全球解决小额信贷问题、完善攻坚扶贫政策和克服中小企业创业造血难题提供了强有力的思路与经验。 　　1.3 肯尼亚手机银行
　　肯尼亚的贫困人数占比接近总人数的一半，其
　　3 500万人口中仅有19%的人擁有银行账户，且有70%的人居住在农村偏远地区，每十万人共同使用162个金融站点，为普惠金融的发展增加了基础设施实际性操作难度。2007年，英国跨国移动运营集团——沃达丰（Vodafone）在肯尼亚的子公司Safaricom首次推出手机支付产品M-Pesa（主要由后台系统、手机客户端应用和代理商网点三部分组成）。该支付产品的迅速推广成功弥补了全国基础设施建设落后、金融机构物理网点不足、贫困偏远地区人民无法享受银行服务的不足，落实了由手机银行带来的方便快捷，为肯尼亚农户提供了普惠金融服务，也为发展中国家以手机银行为媒介促进普惠金融进一步发展提供了经典范例。
　　肯尼亚普惠金融服务的成功除了M-Pesa产品的便利，也离不开其普惠金融体系的构建。一方面，积极创新普惠金融产品：肯尼亚中央银行最大程度为产品开发团队提供建议和咨询，关注广大贫困农村人口的金融需求;另一方面，加强操作风险的防范，形成良好的风险监管机制，做到“监管前移、风险前置”，适时推出与产品相适应的监管制度，落实持续监管。
　　2 我国普惠金融体系构建现状及问题
　　近年来，我国大力发展普惠金融，取得了初步成效。目前中国已经有12个指标居于世界排名前30%。中国拥有世界上最大的普惠金融市场，政府高度重视对“三农”和微小企业的金融服务，加大支持力度，增加实体网点，提高辐射覆盖率，加强与互联网技术的整合，使新兴金融公司不断涌现、金融产品不断改进创新，在一定程度上缓解了微小企业融资难的问题。
　　2.1 普惠金融体系尚不健全
　　普惠金融体系是指为全体人员，特别是金融弱势群体，提供金融服务的一系列思路、方案和保障措施等。完整的普惠金融体系应该包括适当的监管和政策框架、健全的金融基础设施、众多普惠金融公司及庞大的目标客户群[3]。由于我国部分地区信用环境不佳、外部风险分担及补偿机制不健全，即使国家在《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中提出建立相关法律体系和机制，但我国仍缺乏一个充分竞争、包容性强、资源配置效率高的普惠金融体系。
　　2.2 普惠金融服务技术尚不成熟，风险问题暴露较多
　　1）近几年，互联网金融快速发展，信息技术推动大数据时代来临，但我国始终缺乏一个共享性质的大数据处理平台，无法全面地了解用户需求和产品发展前景，也无法有效地将市场上所有的金融服务信息综合在一起，使相关金融服务评估结果缺乏可靠性，不能满足大数据时代下的发展需求[4]。
　　2）随着基础设施的改进、互联网技术的发展，目前金融市场迫切需要更先进的数据处理技术为金融资源的开发利用提供技术上的支持。单方面创新金融产品或者单方面建设支付体系和信用体系，无法实现交易和信用信息的充分共享，再加上新形式信息数据不断涌现，现有的数据存储处理技术已经无法满足金融服务的发展需求，严重抑制了普惠金融在大数据时代下的突破发展。
　　3）近年来，我国着重规范和引导传统金融向普惠金融过渡发展，但随着中小企业的加速发展，而国际经济形势迷雾重重、变化万千，我国中小企业在普惠金融这块的风险问题不断暴露，普遍出现高风险、难控制的特征。再者，普惠金融的客户普遍是小微企业、城镇低收入人群、农民、贫困人口、老年人等，这些群体普遍存在信用较低、资产薄弱、开发成本高、风险隐患高的特点。如果不能有效解决受众群体的风险，那么普惠金融发展的广泛性、持续性会受到严重限制。
　　2.3 普惠金融区域发展差距大，金融知识普及程度有限
　　经济发展水平、结构性因素和人口地理因素都会对普惠金融的发展有显著影响。研究表明，在城市化率较高且人口密度较高的国家，居民更容易获得金融服务，这表明发展中国家的金融服务提供者倾向于选择人口密度高的城市和地区[5]。但我国普惠金融的重点扶持对象应该是贫困地区、偏远山区、少数民族地区，是小微企业、城镇低收入人群、农民等特殊群体，这也就直接导致了贫困偏远山区的特殊群体受到地域性的金融排斥。
　　近年来，各地均出现“城镇热、农村冷”的金融知识宣传现象。由于普惠金融的服务对象更多的是贫苦地区和偏远山区的低收入人群，这些人群普遍存在金融知识匮乏、对金融产品了解甚少、使用手机支付甚至拥有银行卡的比例较低，常常在金融活动中处于被动地位，容易盲目相信非法集资，倾向“高额回报”的非正常投资。
　　3 国外普惠金融体系对我国的启示
　　3.1 加强政策引领和扶持，从立法角度完善普惠金融体系
　　我国应积极参与普惠金融国际组织的相关活动，同各国深入交流学习，为我国普惠金融体系构建提供参考。依据各发展中国家的成功经验，建议我国政府成立跨部门的普惠金融工作领导小组，出台促进普惠金融发展的特殊政策法规，实施财政、货币、税收三者齐头并进的监管机制，从而建立多层次、全方位、多样化的普惠金融体系。我国是农业大国，相关政策扶持应从最薄弱的“三农领域”出发，建立新型农村金融机构，通过贴近农户、基层服务，促进政策更好地发挥引领作用。
　　3.2 鼓励金融产品创新、数据技术研发
　　鼓励金融产品创新、数据技术研发，从技术层面为普惠金融体系构建夯实基础。普惠金融联盟（AFI）提出：金融创新是普惠金融的永恒话题，提高金融可获得性，意味着培育新的金融产品，因此要鼓励金融服务向纵深发展[1]。孟加拉国格莱珉银行秉承“拥抱金融界不可接触者，每个贷款者都是诚实的和相信穷人的生存技能”的理念并且使用“五人小组”模式，贷款者、存款者和持股者三位一体身份的形式。
　　我国要想构建完善的普惠金融体系，必须深刻变革传统的交易模式，合理利用“大数据”信息化的技术支持，运用信息资源整合，以最低成本、最高效率、最优服务来扩大普惠金融的受众群体和受众范围。随着移动支付和互联网的快速发展，应改变传统金融机构物理网点形式，建立强大的支付体系和信用体系，逐渐实现共享交易信用信息的数据平台，为普惠金融发展提供坚实的技术支持，从而在技术层面攻坚克难，夯实普惠金融体系基础。
　　3.3 扎实推进消费者权益保护，扩大金融知识普及面
　　世界银行指出，普惠金融政策应与金融消费者教育和权益保护紧密结合。根据世界银行的调查，各国在金融知识普及和消费者保护方面取得了较大进展，搭建了相关的法律框架，并成立了专门的金融消费者保护机构。推进消费者权益保护，必须完善金融机构对消费者权益的保护框架，严格规范金融服务行为，使金融信息公开化和透明化、消费者保护常态化，从而为普惠金融的受众群体营造一个公开、公平、公正的服务环境。
　　我国应持续推动金融消费者教育和金融知识普及工作，政府动员村委会、农民专业合作社和当地金融机构来大力宣传普惠金融及其相关金融知识，让受益对象更全面、更深入地了解普惠金融产品。同时，要不断创新“送金融知识下乡”的方式方法，开展差异化、特色化的金融知识宣传活动，提高社会公众的风险防范意识。
　　参考文献：
　　[1] 姜丽明，邢桂君，朱秀杰，等.普惠金融的国际经验及借鉴[J].国际金融，2014（3）：17-22.
　　[2] 谢迎春.印度普惠金融政策选择对我国的启示[J].国际商务财会，2018（10）：70.
　　[3] 李海燕.我国普惠金融的发展现状、问题与对策研究[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2018，19（5）：103-108.
　　[4] 赵宇光.大数据背景下普惠金融发展存在的问题和对策[J].中外企业家，2019（1）：20-21.
　　[5] 郭田勇，丁潇，杨帆.普惠金融离中国有多远？基于金融服务可得性的国际比较视角[J].金融市场研究，2016（6）：49.
　　（责任编辑：易  婧）
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