发达国家补贴农业生产者经验对我国的启示

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　　摘要：如何对粮食适度规模经营者实施精准农业补贴，提高农户收入，正在成为维护国家粮食安全的一个重大问题。现从美国、英国、德国、法国和日本等发达国家通过补贴提高规模经营生产者收入的做法中，得到了对农村土地流转要做好宏观调控；优化农业支持政策；重点扶持有一定规模的家庭农场和中介组织；加大财政和金融扶持农村土地流转力度；建立健全我国粮田保护法律法规体系等经验启示。
　　关键词：发达国家；补贴农业生产者；农村土地流转
　　中图分类号：F312.2 文献标识码：A
　　文章编号：1005-913X（2019）05-0042-02
　　粮食适度规模经营主体是新型农业经营主体的重要种类，粮食适度规模经营者粮食产量已经占我国全部粮食产量的40%，在维护国家粮食安全方面地位越来越重要。乡村振兴战略下对粮食适度规模生产者要有新的扶持政策。世界主要发达国家中美、英、德、法和日本等国农业现代化经验表明，加大对粮食适度规模经营生产者补贴的力度，是发达国家加快农业现代化的重要手段。
　　一、发达国家主要做法
　　发达国家农业补贴政策已经由普惠制转向规模经营体倾斜制度，家庭农场、自营农场和新型农业经营体成为重点资助的对象。着眼提高规模经营农户收入目标，在土地获取、银行贷款、老农民退出和新农民进入以及土地整理上予以财政金融支持，为农村土地规模经营创造了良好环境，提供了配套政策支持。
　　（一）美国重点补助家庭农场经营
　　美国政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，通过各种优惠政策，鼓励和引导家庭农场规模的适度扩大。[1]美国联邦土地银行是政府农业信贷体系的主要组成部分，银行通过合作社等中介组织与有信贷需求的农业生产者沟通，为家庭农场提供中长期贷款，调节农业生产。当今美国现代农业的基本经济组织依然是家庭农场，美国农场家庭的平均收入已经超过美国全国家庭的平均收入水平，农场家庭平均拥有的财产也多于非农场家庭。[2]
　　（二）英国加强对土地流入方权益保护
　　英国圈地运动时期改变了原有的小農经济，将零散的土地集中经营，获取规模效益。1700～1760 年间被圈土地达到34万英亩，1760～1790 年间被圈土地达到298万英亩，随着耕地的圈占，单位面积产量迅速增长。1941年《农业法》规定，农场主可获得终身租期。1967年修订的《农业法》规定，合并小农场政府提供所需费用的50%。1986年，实行租金三年一评估制度，防止租金过高。支持中等农地规模发展，促进小规模农地转移、稳定大农场。农地用益权可以转让、出租、抵押等方式流转。英国的土地补偿及收益分配机制是相当规范和完善的，建立了土地开发利益回馈社会制度。[3]
　　（三）德国对流出方予以补贴加快土地流转
　　首先，政府引导小农户将土地出售给相邻地段的大农户，出售土地的小农户则可获得一笔补贴。此措施可使那些小农户退出农业经营，改营他业。其次，土地整理补贴一部分是直接提供给进行土地整理的大农户，另一部分是提供给在土地整理过程中因无力投资而自愿转让土地的小农户。通过土地整理补贴的提供，许多农户的土地连成了片，经营面积扩大，为机械化的实现提供了条件。最后，实行农户迁移补贴制度。鼓励农户从人口密集的村庄向地广人稀的地方迁徙，建立大农场，进行集约化经营。德国土地抵押信用合作社银行成立初期，一直得到德国政府的直接支持。[4]
　　（四）法国对土地流入和流出方双方进行补助
　　自1968年起，法国一跃成为农产品净出口国，然后又发展成为世界上几个最大的农产品净出口国之一。1983年，法国的小麦、甜菜及牛肉总产量都居西欧首位，同年农产品出口额达159.53亿美元，仅次于美国，列世界第二位。法国农业在世界农业中占居了重要的位置。法国《农业指导法》和《农业指导法补充法》明确了农村土地流转双方补助标准。1960年《农业指导法》规定，对农村土地流入方实行不同层次财政补助方法。着眼加强农村土地流转和集中，按性质和面积开展流转补助，支持中等规模农场发展，稳定大农场发展，积极兼并小农场。对于中等规模农场和大农场给予如免费登记、低息贷款的金融优惠信贷政策。1962年《农业指导法补充法》又规定，对于流出方也进行补助。设立“农业结构社会行动基金”，对六十五岁以上（后又改为五十五岁以上）老年人放弃土地经营，发放终身补贴。44万人因此退出农业生产，促进了900万公顷土地流转。接下来，法国政府又对到农村创业的青年农民给予大量财政补贴，1982年到山区经营农场的青年每年可得到13.5万法郎补贴，青年人流入农村，在农村稳定就业，解决了“农场由谁经营问题”。
　　（五）日本重点扶持粮食生产者
　　20世纪60年代后，随着工业化和城市化进程的推进，大量年轻人进入大中城市，农村人口大幅度减少，农村土地出现撂荒严重问题。在此背景下，日本以租赁为主要形式的农地规模经营战略获得了成功。1992年农林水产省在《新食品、农业、农村政策的新方向》报告中首次提出了“农业经营体”的概念，提出了认证培育农户的新措施。日本有用于大米生产补贴、旱地农作物助成补贴、土地利用效率提高补贴、支付水田活用补偿交付金等补贴制度。农户种植面积越大，领取的补贴就越多。[5]
　　二、经验启示
　　农村土地流转发展适度规模经营，是一国经济发展到一定阶段的必然产物。美国、英国、德国、法国和日本等国通过土地流转，达到增加农户收入，提高农业竞争力和实现农业现代化的根本目的。虽然国情、农村实际情况各不相同，但粮食是战略物质，粮田具有半公共物品属性，农户种植粮食有自然风险和市场双重风险，以及农业补贴都受制于WTO规则制约，这些特点是相同的。因此我国可借鉴国际经验，完善粮田流转补贴政策措施，促进乡村振兴战略深入实施。
　　（一）对农村土地流转要做好宏观调控 　　从美国等发达国家农业现代化历史经验看，国家对农村土地流转问题不是放任不管的，而是有限介入。通过法律、财政、金融、保险等多种手段，扶持农村土地流转，取得了较好的绩效。当前我国农村土地流转主要由民间自发进行，特别是土地流转价格，国家基本不管。其结果是，由于土地流转市场不发达不成熟，粮田流转处于无序状态，粮田流转价格严重背离了均衡价格，沉重的粮田流转费用造成了种粮大户收益下降，影响了粮食适度规模经营的可持续发展。要实行补贴重点倾斜政策，使广大农民享受到经济发展带来的福利，实现生活富裕根本目的。
　　（二）优化农业支持政策
　　发达国家土地流转扶持政策主要与WTO相接轨，农业补贴的“黃箱”政策不断减少，“绿箱”政策不断增加。随着我国国内农业支持水平的提高，“黄箱”支持突破“天花板”的风险也越来越大，因此应不断优化现行农业支持政策，废除过时政策，增强农业补贴的效益。用足“黄箱”支持，最大限度的利用剩余政策空间，促进农民增收。应充分利用“绿箱”政策，改善农业生产条件，引导农业发展方向，关注农业生态效益。
　　（三）重点扶持有一定规模的家庭农场和中介组织
　　从发达国家看，家庭农场由于成员是家庭成员，利益紧密相连，因此从事农业活动积极性高、农地利用效率、劳动使用效率和产粮效率最高，所以理应成为重点扶持对象。积极发展中介服务组织，培育农业经营主体。为了加强土地流转的规范化管理，降低交易费用，许多国家和地区积极引导成立中介服务组织，通过直接参与或提供服务的形式，加大对土地转出方和转入方的保障，推动土地流转。我国要建立从县市到乡镇的各级土地流转中介机构，从资金资助上为培育良好中介机构提供保障。
　　（四）加大财政和金融扶持农村土地流转力度
　　采取财政扶持、信贷支持等措施，落实相关税收优惠政策，加快培育以家庭农场为重点的多种规模经营组织。要以控制农村土地集中面积和地租价格为重点，建立农村土地流转审批制度。控制地租的过快上升，以有利于农地合理流转，同时也要控制土地经营规模，防止土地过度集中在少数人手里所造成的规模过大引起农业效益下降风险。相关部门要进一步加强与金融机构的结合，通过探索建立土地银行，鼓励和促进银行、信托等机构参与农村土地流转。
　　（五）建立健全我国粮田保护法律法规体系
　　在推进粮田流转中，要借鉴发达国家经验，加强粮田法律法规体系建设，在粮田权利实现、粮田改良整治、粮田适度流转、粮田征收补偿和农村地区振兴等诸多环节中，建立健全我国粮田保护土地制度新体系，涵盖粮田土地所有、利用、转移、收益和保护方方面面，为粮田适度规模经营提供全面有效的土地法律制度保证。
　　三、结论
　　世界农业现代化国家发展经验表明，发达国家正加大对农业生产者补贴的力度。美国政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，鼓励和引导家庭农场规模的适度扩大。德国政府采取鼓励土地转让，促进土地集约化利用的措施。法国政府对农村土地流入方实行不同层次财政补助方法。日本提出了认证培育农户的新措施，这种重点资助认证农户促进了职业农民阶层的形成。我国农业正处于转型升级期，随着农村土地“三权”分置，农村土地由分散占有、分散经营转为分散占有、集中经营。未来我国粮食生产者不再是以分散农户为主，而是以适度规模经营者为主。如何对粮食适度规模经营者实施精准农业补贴，提高农户收入，正在成为农村农业现代化一个重大问题。发达国家加强对农村土地宏观调控，重点对家庭农场扶持，通过财政金融优惠政策降低土地流转费用，为农村土地流转适度规模经营提供法律保证的经验做法值得我们借鉴。
　　参考文献：
　　[1] 王秀玲.国外农地流转制度启示与借鉴[J].山东农机化，2016（2）.
　　[2] 田桂山.美国家庭农场的形成及其收入比较[J].世界农业，2013（10）.
　　[3] 史志强.国外土地流转制度的比较和借鉴[J].东南学术，2009（2）.
　　[4] 叶良红，王卫华.德、美土地金融制度—比较及启示[J].经贸世界，1995（1）.
　　[5] 王应贵.当代日本农业发展困境、政策扶持与效果评析[J].现代日本经济，2015（3）.
　　[责任编辑：王功巧]
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