非营利组织联合发展的国际经验及启示

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　　摘 要：英、美、日等发达国家第三部门的发展经验对我国社会组织的联合发展有积极的借鉴意义。英格兰志愿组织理事会（NCVO）作为英国有代表性的大型伞形组织，负责对英格兰地区三分之一的志愿组织进行管理与服务，并作为志愿部门的代表，与政府签署协议、开展合作、参与政策制定。美国非营利组织协会（NCN）是美国支持性非营利组织中规模最大的网络型组织，其采用联邦成员模式，NCN 总部——各州协会——各地非营利组织的三级管理网络是NCN 最独特的资产。日本的NPO 支援中心已基本形成了覆盖全国的NPO 支援网络，其为NPO 组织的成长提供了重要保障，并成为政府委托服务的主要对象。
　　关键词：非营利组织;联合性社会组织;支持性社会组织
　　党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，其中再次强调“发挥社会组织作用”。近年来，社会组织为我国的社会生活与经济生活做出了重要贡献，然而，却往往因为整体能力弱小导致活力不足，因此，数量众多的社会组织迫切希望通过走向联合的方式实现自身的发展。国际上非营利组织联合发展的历史由来已久，可资借鉴的经验并不少。特别是发达国家非营利组织通过联合发展的方式抵御风险、增强能力的历史相对较长，非营利组织联合的形式也相对多样。本文通过对英国、美国、日本等发达国家第三部门的发展经验进行述评，以期对我国社会组织的联合发展提供有益借鉴。
　　 一、英国：民间代表性NGO
　　 英国第三部门的历史被认为是始于1601年《济贫法》的颁布实施[1]。相对于“非营利组织”或“非政府组织”的概念，英国第三部门更多使用“慈善组织”或“志愿组织”的称谓。该国志愿与慈善传统悠久，民间组织发展较早且相对比较成熟，其在解决社会问题方面发挥了重要作用。相应的，民间组织间的合作、中介组织、伞形组织、联盟组织等也更加多见。
　　 伦敦慈善组织会社（Charity Organization Society of London）可以被认为是英国早期的中介组织。19世纪末，伴随着英国的工业化与城市化产生的大量社会问题，催生了大批社会慈善家与慈善组织。这些组织门类多、范围广、救助对象不一，组织间差别巨大，缺乏规范性的救助标准。它们往往各行其是，缺乏协调与合作，对社会救助资源的使用处于一种无序状态。基于上述社会背景，成立于1869年的伦敦慈善组织会社通过提供一种更为有效的资源分配机制，协调志愿部门内部及其与官方机构之间的关系，从而提升了慈善活动的水平[2]。
　　 英格兰志愿组织理事会（National Council for Voluntary Organizations，简称为 NCVO）则是当代英国有代表性的大型伞形组织，负责对英格兰地区三分之一的志愿组织进行管理与服务[3]。NCVO属于综合型中介组织，它采用会员制的组织结构，其会员是各自独立的志愿组织，许多会员自身又是伞形组织，因此可以说NCVO是通过自下而上的层层联合组建而成[4]。NCVO依据会员组织的年收入规模征收差别化的会费，相应的，为会员组织提供差别化的服务。NCVO提供的服务包含咨询、培训、研究、融资、规划、集体购买、国际合作、保险服务等多项内容。NCVO一方面通过提供专业化的服务，帮助会员组织节约时间和资金;另一方面通过搭建关系网络，使会员组织分享经验。由于NCVO的会员组织在获取信息、享受服务以及发挥政策影响力等方面存在优势，它们对于NCVO有较强的组织认同。NCVO因此可以作为志愿部门的代表，针对社会议题发出声音、进行倡导，并与政府签署协议、开展合作、参与政策制定。
　　 二、美国：支持性非营利组织
　　 美国非营利事业发达的原因之一，在于其強有力的支持性非营利组织。美国的支持性非营利组织数量众多，类型不一，功能完善。该类组织并不直接参与项目运作，而是通过协调各组织分散的活动，为整个非营利部门提供着政策、技术、人员、资金等多方面优质高效的支持，因此又被称为非营利领域的基础设施组织。根据功能进行划分，支持性非营利组织主要有五种类型：联盟型组织、能力支持型组织、资源支持型组织、研究型组织以及跨部门桥梁型组织[5]。根据服务对象进行划分，支持性非营利组织则分为两类：为整个非营利部门提供支持的组织与为单个非营利组织提供支持的组织[6]。
　　 美国非营利组织协会（The National Council of Nonprofits，简称为 NCN）是美国规模最大的网络型非营利组织，其成员组织超过2.5万家[7]。1989年NCN成立以前，美国各州的非营利组织协会就已经在为当地的非营利组织提供支持性服务。NCN成立以后，采用联邦成员模式，进一步密切了非营利组织间的州际交流与合作。在该模式下，各州的非营利组织通过加入所在州的非营利组织协会而自动成为NCN的成员，NCN总部——各州协会——各地非营利组织的三级管理网络因此成为NCN最独特的资产。NCN通过上述同伴网络，为各州协会的领导人提供领导力提升服务，为成员组织之间以及成员组织与外部供应商之间搭建交流平台，旨在帮助成员组织分享经验、节约成本。各成员组织还可以通过该组织网络获取最新的政策信息，并参与所在州及联邦层面的政策倡导[8]。
　　 支持性非营利组织通过调动资源和信息，协助其他非营利组织及其成员提升能力，其对于整个非营利部门的发展起到了基础设施般的作用。其中的联盟型组织通过搭建非营利部门内外横向和纵向的关系网络，增强了成员组织的社会资本。以NCN为代表的美国支持性非营利组织的兴起，得益于完善的法律制度、强烈的社会认同、浓厚的公益氛围、发达的非营利教育、充足的专业化人才、完整的产业链条以及组织公信力的树立，其发展经验为我国培育支持性社会组织提供了有益借鉴。
　　 三、日本：NPO支援中心
　　 国家在日本非营利组织的发展过程中始终发挥着重要作用。日本自1868年开启现代化进程伊始，因不同的政治与社会目的而结成的社团就陆续出现并蓬勃发展，与此同时，政府成功地将自由结社与官方机构紧密联系起来，即将地方社团置于国家控制之下，使其遵从政府的全局性指导[9]。二战以后，政府主导型的社会管理方式逐渐与日本经济社会的发展不相适应，新的社会治理方式与治理主体呼之欲出。20世纪90年代中期以来，少子老龄化等社会问题日益严峻，在“全球社团革命”的影响下，日本非营利组织发展势头迅猛，并逐步参与到社会治理的进程中，与政府及企业密切配合，在社会福利、文化教育、社区营造、国际援助、灾害救助、人权维护、男女平等、环境保护等领域发挥着政府与市场不可替代的积极作用。1995年的阪神大地震是日本非营利组织发展进程中的里程碑事件。自此之后，日本政府意识到公民社会组织可以与政府、企业一道共渡难关，遂一改对市民团体的限制态度，对非营利组织参与社会治理给予政策和资金支持，特别是通过制定并遵守“协动”规则，与非营利组织形成合理分工、相得益彰的“协动”关系[10]。 　　 1998年3月，日本政府出台《特定非营利活动促进法》（简称为 NPO法），明确了包括支援性组织在内的各领域非营利组织的活动范围。支援性非营利组织，即NPO支援中心，指为各领域非营利组织的发展提供信息咨询、培训以及多种日常服务的机构。其具备专职的咨询人员与常设机构，无特定活动范畴。在NPO法出台后的近10年间，日本的NPO支援中心由25家发展到289家，已基本形成了覆盖全国的NPO支援网络[11]。各中心根据服务对象的特点开展差别化服务，如有的NPO支援中心面向全国的非营利组织开展服务，有的则定位为地区性支援中心;有的NPO支援中心侧重于提供培训，有的则主要提供信息技术服务。这些组织在多年的发展历程中，为NPO组织的成长提供了重要保障，促进了NPO组织之间以及NPO组织与政府、企业之间的沟通，同时增进了社会对NPO组织的了解，因此得到了社会的认可，并成为政府委托服务的主要对象。
　　 日本公民社会的发展经验对于包括我国在内的东亚国家来说尤其重要，不仅因为其成功实现了工业化，在国家建设上取得了瞩目的成就，更是因为其社会关系的基础迥异于西方社会，具有东亚特色。国家在推动日本公民社会的形成以及搭建其发展框架的过程中发挥了重要作用。这一作用一方面极大地提升了日本社会的凝聚力，另一方面也逐渐削弱了社会个体的自主性，即允许国有部门成为公共领域中的强大力量。然而，近年来，日本民间NPO呈现出上升的发展趋势，行政主导型支援中心也逐渐向政府主导民间经营的管理方式转变。政府与NPO组织之间“协动”共治的经验为我国社会组织特别是枢纽型社会组织的发展提供了有益的借鉴。
　　 四、对我国社会组织联合发展的启示
　　 英、美、日等发达国家第三部门的发展经验对我国社会组织的联合发展有积极的借鉴意义。伦敦慈善组织会社虽然是英国早期的中介组织，但其工作机制依然值得我国的联合性社会组织借鉴。即通过协调会员组织之间的关系，使有限的救助资源得到有效的分配，从而提升慈善活动的水平。英格兰志愿组织理事会（NCVO）层层联合的组织结构适用于处理我国不同类型枢纽组织之间的关系，即行业性枢纽组织可以作为综合性枢纽组织的会员组织。但NCVO依据征收的差别化会费为会员组织提供差别化服务的做法，在我国目前尚难以实行。由于我国社会组织普遍缺乏资源，因此将有限的收入用于缴纳会费、购买专业化服务还不具备条件。
　　 美国非营利组织协会（NCN）的三级管理网络适用于处理我国不同级别枢纽型组织之间的关系，即低一级别的枢纽型组织可以作为高一级别的枢纽型组织的会员组织;其联邦成员模式也可以用来解决我国社会组织因重复加入不同级别的联合性社会组织带来的多种问题。
　　 日本通過立法的方式明确了各领域非营利组织的活动范围，从而为NPO支援中心的发展提供了法律保障。政府通过委托服务的方式，也在很大程度上支持了NPO支援中心的发展。
　　[参考文献]
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　　[4]丁开杰.英国志愿组织联盟与志愿者参与实践——以英格兰志愿组织理事会（NCVO）为例[J].理论月刊，2009（3）.
　　[5]L.David Brown，ArchanaKalegaonkar.Addressing Civil Society’s Challenges： Support Organizations as Emerging Institutions[J].IDR Reports，1999，15（2）.
　　[6]李红波.美国非营利支持组织发展及对中国的启示[J].未来与发展，2014（4）.
　　[7]NCN.About Us[EB/OL].[2016-11-23]https：//www.councilofnonprofits.org/about-us.
　　[8]雷文艳.美国现代非营利性组织孵化器的发展现状及启示——以美国非营利性组织协会（NCN）为例[J].中国社会组织，2013（11）.
　　[9]布里·谭赫.社会行为与国家：日本与印度的公民社会[G]//中国（海南）改革发展研究院，编.民间组织发展与建设和谐社会.北京：中国经济出版社，2006：332.
　　[10]胡彭.日本非营利组织参与社会治理的路径与实践[J].日本学刊，2015（3）.
　　[11]康越.日本NPO支援中心的发展及对我国的启示[J].北京行政学院学报，2008（6）.
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