物业服务市场化发展路径探析
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作者:夏勇 赵筱菊
[摘要] 随着我国物业服务企业的快速成长、物业服务市场规模的不断扩大，业主与物业服务企业之间关于物业服务内容、价格的矛盾也不断升级。文章从挖掘物业服务问题的根源入手，参照学习欧美发达国家的物业服务经验，从健全物业服务法规、完善物业服务机制、优化物业服务环境三方面提出了物业服务发展的“三个路径”，从而推动物业服务向法治化、市场化、规范化发展，化解业主与物业矛盾，以期对地方推动社会和谐发展、提升城市生活品质和增进市民群众的幸福感、获得感和安全感有一定借鉴。
[关键词] 物业服务;市场化;法治化;获得感
一、引言
随着城镇化水平持续提高，我国大中小城市住宅及其他房产项目需求不断增加，物业服务企业应运而生并保持快速发展，物业服务市场规模不断扩大。2014年《国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格[2014] 2755号）出台，明确提出要进一步放开物业服务价格管制，鼓励物业服务市场化，但与此同时，业主与物业服务企业之间关于物业服务内容、价格等方面的纠纷源源不断，双方矛盾不断升级。
本文围绕物业服务收费问题，结合国外物业服务经验，探索物业服务市场化发展路径，以期对推进物业服务市场化发展，形成供需平衡、质价相符的物业服务收费市场化价格机制，缓解物业服务市场供需主体矛盾，应对物业服务市场化改革中形成的问题，努力提高市民生活品质和获得感，高质量建设全面体现新发展理念的城市有一定借鉴。
二、研究动态
1981年3月，深圳物业管理公司正式成立，标志着中国内地物业服务行业的诞生。2003年6月，国务院发布《物业管理条例》，随后不断修订完善，物业服务行业开始进入法治化轨道。同年11月，国家发展和改革委员会、建设部印发《物业服务收费管理办法》（发改价格[2003]1864号）后，物业服务收费行为不断得到规范。[1]2007年<中华人民共和国物权法》出台实施，进一步让物业服务市场主体的合法权益得到保障，物业管理纠纷解决逐步实现有法可依，物业服务行业快速发展和日渐市场化。虽然物业服务及收费越来越规范，但收费难、服务水平低、物业纠纷等现实问题大量存在。学界关于物业服务市场化研究主要围绕面临的问题及道路探索等方面展开。
1.物业服务市场化面临的问题
雷健（2015）认为物业服务市场化主要面临的问题是收费机制不科学，没有形成双向市场价格选择机制，收费价格明细不透明，物业与业主矛盾不断。[2]姜虹（2013）认为《前期物业管理合同》不应是由开发商与物业管理企业签订的，而应是购房业主与物业管理企业。[3]吉颖（2015）认为物业管理项目进入与退出中的交接资料内容不细不准、物业费缴费时间不固定，因服务质量、遗留问题拒交物业费是物业收费难的深层次原因。[4]陈波（2017）认为物业服务企业对相关政策法规理解不清、物业服务企业资质不全、管理混乱、业主消费理念和物业服务理念滞后、业主委员会作用不明显、相关政策法规不完善、收费监管不到位是物业服务收费问题产生的主要根源。[5]
2.物业服务市场化道路探索
针对上述物业服务市场问题，学者们主要从推进物业服务市场化化水平提出一些对策建议，如张玉娟（2016）提出通过创新和丰富物业服务内容、加快物业服务行业企业间并购和整合、加强物业行业与其他行业的跨界融合等方式推进物业服务行业生产经营市场化。[6]二是通过放开物业服务价格管制、减少对物业服务企业的地方性保护、加强物业行业规制力度、建立物业服务企业诚信档案、加强对物业服务企业监督等方式使政府在物业服务市场化进程中不越位和不缺位。三是通过对现行的法律法规进行修正、出台适应物业行业发展的新法律法规以补充某些方面法律规定空白等方式完善物业相关法律法规。徐跃明（2015）认为应建立独立的第三方物业服务收费价格评估机制、实行物业服务标准化测量，推行酬金制為计费方式的物业服务收费模式。[7]张金娟（2011）认为应制定基础性物业服务规范、配置公共财政资源为业主组织的设立、运行提供指导和支持等，以及积极完善业主委员会制度，从而推进物业服务定价市场化。[8]
综上所述，已有文献对物业市场化问题根源以及物业服务市场化道路探索等内容进行了大量研究。物业服务市场化存在问题主要涉及到物业服务市场缺乏需求主体、物业服务质价不符、物业服务缺乏监督、物业收费不透明、物业服务法规不健全、业委会难以发挥作用等，建议充分发挥业委会作用、完善定价机制、规范市场主体行为、完善政策规范等。文章认为个别研究者已找到物业服务市场问题根源，认为物业服务市场没有形成双向市场价格选择机制，但由于分析还不够全面，物业服务市场化推进深度不够，物业企业与业主之间的矛盾未能彻底解决。文章试图尽可能全方位挖掘物业服务的问题根源，努力找出物业服务市场化发展路径，为解决物业收费诸多问题提供参考。
三、物业服务问题及根源
各地物业服务及收费引起的纠纷日益突出，住宅小区的物业服务及收费问题是广大居民普遍关注的问题，只有找准产生这些问题的根源，才能有针对性的提出对策建议，根据调查、研究和分析，文章认为定价机制、业主委员会、物业法制化、物业服务公开透明等问题阻碍了物业服务市场化。
1.定价机制不符合市场经济规律
市场主体的地位平等是市场经济的主要特征，物业服务市场的需求主体是业主，供给主体是物业服务公司.交换对象是“物业服务”（即市场客体）。物业服务市场化要求物业服务市场的供需主体地位平等，业主与物业服务企业在遵循等价交换的原则下，协商确定“物业服务”消费价格。但是《物业管理条例》规定“在业主、业主大会选聘物业管理企业之前，建设单位选聘物业管理企业的，应当签订书面的前期物业服务合同”，本该业主选择物业服务企业的权利旁落给了建设单位，而且业主在签订购房合同前，不得不认可《前期合同》有了法律依据。绝大多数前期物业服务收费实行政府指导价，而政府指导价是由有定价权限的人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门根据物业管理服务等级标准等因素制定，政府指导价的定价机制让物业服务价格游离在市场经济体制之外，而不是“服务的提供者与服务的接受者”二者来协商确定物业服务价格，造成了业主、开发商与物业服务企业之间的权利与义务的割裂。业主在购房时与开发商签订购房合同时，必须被动签署由物业服务公司与开发商双方拟定的物业服务合同，使得购房业主在没有履行任何权利的条件下却不得不承担缴纳物业管理费用的义务。开发商行使了招投标选择物业服务企业的权力，却可以不承担与之相应的义务（如支付物业服务费），造成大多数楼盘按照“谁开发，谁管理”的模式进行物业管理，市场竞争弱，同时也造成开发商房屋质量、隐蔽工程等遗留问题。这种按照政府指导价定价机制，由开发商选聘物业服务公司的前期物业管理模式从一开始就为物业服务企业肆意涨价、优汰劣胜、管理效率不高、手段落后、业主缴费不积极、物业服务质价不符等问题埋下了矛盾的种子。政府指导价的定价机制和开发商选聘物业公司的行为不符合市场经济规律，物业服务市场运行很难发挥价值规律、竞争规律和供求规律作用，物业服务企业“拼服务、拼价格、拼质量”的市场化模式难以形成。 2.业主委员会缺乏规范和指导
《物业管理条例》赋予了业主委员会代表业主与业主大会另聘物业服务企业或重新签订物业服务合同的权利，但是现实中存在业主委员会成立和后期运作不规范等问题，容易产生业主委员会难成立或成立后难以发挥作用的问题。一方面由于业主存在对物业管理认知有限、缺乏正确的消费观念和主人翁意识、维权手段简单、参与度不强等问题;加之由于业主委员会法律性质及地位不明确，成立和运作体系尚不成熟，导致大部分小区业主委员会难以有效成立，处于强势地位的物业服务企业与处于弱势地位的单个业主的市场主体严重错位，导致物业服务企业很难主动改进服务手段、提高服务效率和水平。不同物业服务企业离开和接续程序尚不规范，物业服务价格与物业服务水平及业主对物业服务的需求无法联动等，也难以优化物业服务资源的配置，达到优胜劣汰的目标，还可能出现劣胜优汰的局面。
另一方面即使业主委员会顺利成立，由于业主委员会法律地位不明确，民事主体资格比较模糊，业主大会、业主委员会有法定决策执行权但无法承担法律责任，游离于政府监管之外，一旦发生物业纠纷或民事诉讼，承担责任的是单个业主，容易造成权利和义务不对等，为业主委员会滥用职权等问题埋下种子;业主委员会缺乏业主、政府的监督和制约，容易导致部分业主委员会滥用权利、形同虚设、发挥作用有限等问题。部分业主委员会存在暗箱操作、与物业服务企业私下勾结、选聘有利益输送的物业服务企业而损害广大业主的利益的现象，容易导致物业服务市场竞争不充分，导致业主即使不满意现有物业服务公司但又担忧更换物业公司造成更多未知隐患，故大多数小区的物业服务都沿用前期物业管理。
3.物业服务市场法治化水平不高
物业服务法制化是物业服务市场平等竞争的保证和体现，尽管我国先后出台了《物业管理条例》、《前期物业管理招标投标管理暂行办法》（建住房[2003] 130号）、《物业服务收费管理办法》（发改价格[2003] 1864号）、《业主大会和业主委员会指导规则》（建房[2009]274号）等物业管理法规，但从整体情况来看，物业服务立法工作还是滞后于物业服务行业的发展，主要表现以下几个方面：一是我国物业服务法律法规比较分散，还没一部完整系统的物业管理法律法规，公平保障物业所有权人、使用权人、物业管理企业的合法权益。二是物业管理法制不健全，法律规定存在一定的滞后性，容易造成物业服务市场适用法律困难、争议问题较多，部分物业纠纷无法可依，同时法律法规存在开发商、物业服务企业、小区业主、业主委员会、居委会等各方职责不明，新建住宅小区开发商遗留问题较多，导致物业纠纷不断增多。三是业主委员会、业主对物业服务资金收支情况的知情权、物业服务公开、业主隐私、业主投诉处理机制等相关法律法规不完善，影响了物业服务市场的健康发展。四是还没形成体系化、可操作性的，明确业主义务、约束业主故意缓交拒交物业费、破坏小区公共财物等行为的法律法规，一定程度造成了因“免费搭便车”而导致物业服务水平下降。
4.物业服务标准流程透明度不高
物业服务行业的透明度是减少业主与物业纠纷的重要方面。我国物业服务收费大多数采用政府指导价定价机制下的包干制模式，即在同等收费标准下，提供的服务项目越多、服务质量越高，所支付的成本也越高。但在“包干制”模式下，物業服务企业干得越好，挣得就越少，容易造成许多物业公司以降低服务水平、减少服务项目来获取更多的利润，损害了业主的利益，而业主不清楚服务的项目、频次、费用支出、收费标准以及是否按照合同约定提供了相应的服务等细则，也缺乏规范的监督，出现很多相同等级服务收费标准而得到不同服务质量的体验，低收费标准得到的服务水平比高收费标准的还高，很难让业主心甘情愿地缴纳高价物业费，造成业主与物业服务企业纠纷越来越多。而“酬金制”模式本可避免大锅饭，物业提供的服务越多，报酬越高，符合市场经济规律，但是由于“酬金制”模式的流程还存在不规范、不透明等现象，酬金制成了物业服务企业涨价的筹码，酬金制收费模式支持率不高，也阻碍了物业服务市场化进程。
四、国外物业服务经验借鉴
国外发达国家及地区在物业服务的具体操作模式上存在诸多差异，但物业管理的很多方面还是拥有值得我们关注和借鉴的。一是国外先进国家和地区的业主自治组织享有法人地位，业主通过招标或协议等方式选择物业服务公司，物业服务收费标准由市场决定。如德国的物业服务公司一般每年都要组织一次业主大会，并且在业主大会上公开上年的财务，并向业主提交当年物业服务计划。物业服务公司的聘用期限一般也只有5年，如需再次聘用必须重签合同，极大增加了物业服务公司的竞争性。二是发达国家物业服务市场法规比较健全。发达国家政府部门一般不直接干涉物业的管理行为，大多数国家以详尽、完善的法律法规规范物业服务市场利益相关人的行为及责任、权利和义务。如美国各州法律对物业及业主都有规范要求，针对业主欠缴费情况，业主协会对欠费业主房屋单元设定不动产留置权，如拒绝缴纳欠费，业主协会有权取消被留置房屋的赎回权并可按照法规程序强制拍卖欠费业主的房屋单元并从售房款中优先受偿。三是物业服务协会作用比较大。欧美发达国家的行业管理和行业自律主要依靠协会。物业管理协会是政府与物业企业之间的桥梁，是行业自治组织。政府主要出台政策、制定法规，而具体行业内部的事情主要由行业协会来做。美、英、日、澳等经济发达国家以及新加坡，都设有物业管理的一级协会。四是管理层与操作层分离。国外的物业服务公司大多经历了从“服务型”企业向“管理型”企业的过渡，专业化程度较高。无论是业主直接聘请专业的物业管理公司还是业主自己聘请专业的经理人组成自己的管理团队，清洁、保安、维护、绿化等具体业务均在业主同意后通过招投标由具体的专业公司负责，既提高了物业服务的水平，又降低了管理成本。[9]
五、物业服务市场化发展路径
物业服务市场化是物业服务市场资源得以优化配置的保证，是解决业主和物业矛盾、构建和谐社区的金钥匙，我们应该在借鉴国外先进经验的基础，探索地方特色的物业服务市场化发展路径。 1.健全物业服务法规，确保物业服务法治化
认真研究物业服务市场相关问题，理顺物业服务市场主体错综复杂的利益关系，规范物业管理各方的责、权、利关系，并尽快把完善物业相关法律规范提到立法议程，规范市场秩序，政府部门不直接干预物业的管理行为：一是修改完善《物业管理条例》形成的前期物业管理模式、建设单位招标物业管理公司以及政府指导价等不合理法规和制度，促进物业服务市场主体权利与义务对等。二是健全业主委员会相关法律法规条例，明确业主大会及业主委员会的法律性质和法律地位，让业主委员会有诉讼法律主体的资格，在出现严重有损业主利益的情况时，可作为诉讼主体向法院提出诉讼以保障业主的利益。同时规范业主大会召集、选举、决议程序、监督程序、换届程序等，让业主委员会自由决定小区物业服务模式，物业请谁管？怎么管？是自管还是聘请职业经理人管？业主大会可以根据市场法则自由选择，遵循质价相符、等价交换的市场价值规律自由选择物业服务企业，让业主委员会决定物业事务成为常态化，让物业管理完全走向市场化，从而解决当前物业管理带来的社会矛盾。三是细化和明确物业服务企业权利、义务、操作的程序、规则等，明确和细化物业服务企业在安全管理、防火、绿化维护、清扫保洁、账务公开等方面的义务。四是细化和明确业主权利和义务，制定详细可操作的任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、侵占通道、拖欠物业费、拒付物业费等损害他人合法权益的法律惩罚依据，使物业服务行为和消费行为真正纳入法制化的轨道。五是制定物业服务公开透明制度，物业服务企业要向业主公开资金预算、账目收支明细、预算执行过程，并接受全体业主的监督，让阳光照进体制，让参与增强透明，为物业服务市场健康有序地发展提供法规制度保障。
2.完善物业服务机制，确保物业服务市场化
认真学习国内外先进经验，加强业主委员的指导和帮助，加快新建小区业主委员会的建立，充分发挥业主委员会作用，确保物业服务模式及服务企业的自由选择。一是尝试取消建设单位招投标制度和政府指导价收费机制，逐步弱化政府的行政干预，健全市场要素，完善服务收费市场机制，使政府有形的行政干预渐变成无形的市场调节，推动业主与物业服务企业真正成为物业服务市场主体。积极探索针对小区在业主人住前需要前期物业管理的特殊情况，可由政府委托国资物业企业代管服务，并制定强制性格式合同加以规范和约束，同时限定服务期限。二是简化政府对物业的行政管理职能，加强对物业管理行业协会在政策、财力、人力等方面扶持，保障行业协会的自主性和独立性，充分发挥物业服务行业协会在服务交流、行业宣传、自律监督和组织协调等方面的作用。三是探索建立专业的综合管理协调机制，充分发挥相关职能部门的作用，强化部门间协同配合。整合社区、街道、城建、综合执法、综合管理等机构的力量，扶持小区的业主委员、业主大会等组织的成立和依法履职，强化协调服务。四是探索建立联系会议制度，重点解决住宅小区跨部门、跨领域及小区热点、难点问题。支持各级党委、政府鼓励在职干部兼任业主委员会主任，探索基层党建工作与业主委员会相结合。五是探索试点建立业主监事会制度，作为独立于业委会之外的业主监事会，对业主大会负责并重点监督业委会及其委员行使权力的行为，制约利益各方不规范行为。
3.优化物业服务环境，确保物业服务规范化
加强物业行业在舆论导向、招投标机制、人才培养、信用管理等方面的服务和管理，确保物业服务规范化。一是发挥政府舆论导向作用，树立居民物业服务质价相符的消费观念、引导物业服务企业践行优质服务理念。二是加强人才培养，借鉴发达国家人才培养机制，建立整套严密的培训制度，提高行业管理从业人员素质。如优化物业管理相关专业、设立物业管理进修班、强化从业人员岗位登记资格培训、推动物业行业技能等级和学历教育等。三是建立统一完善、有序竞争的物业管理招投标机制，搭建物业招投标服务平台，推进物业管理的市场化和社会化进程。四是加强物业服务企业的信用管理，推动将企业经营不良记录、行政处罚情况等内容纳入信用管理范畴。
参考文献：
[1]徐 辉.1981年3月 深圳市物业管理公司成立一中国内地开启物业管理之门[J].住宅与房地产，2011，（02）.
[2]雷 健.松绑了价格，激活了市场，迎来了春天（谈物业服务定价机制市场化的良性博弈）[J].企业改革与管理.2015，（03）.
[3]姜 虹.市场化是物业管理国际化的基础[C].上海：上海交通大学，2013.
[4]吉 颖.当前我国物业收费难现状及解决途径探讨[J].中国总会计师，2015，（07）.
[5]陈 波，刘建方，田 涛，关于物业服务收费问题的调研报告[J].中国价格监管与反垄断，2017，（10）.
[6]張玉娟.我国房地产物业服务市场化水平研究[D].郑州大学，2016.
[7]徐跃明.物业服务市场化价格机制的研究与探索[J].城市开发（物业管理），2015，（07）.
[8]张金娟.普通住宅物业服务定价市场化模式探讨[J].中国经贸导刊，2011，（20）.
[9]梁 涛，基于新制度经济学视角的物业管理市场研究[D].暨南大学，2009.
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