社区“嵌入式”养老服务模式：优势、困境与出路
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作者:赵小兰 孟艳春
摘要：“嵌入式”养老作为社区养老服务的新模式，不仅克服了居家养老、社区养老和机构养老的局限性，又集三种模式的优势于一身，在居家和社区之间形成有效的服务传送和服务闭环，是我国未来养老服务发展的趋势。但该模式在运行中由于遇到了功能定位不精准、投资回收期长、利润率低、易引发邻避冲突等瓶颈问题而陷入发展困境。只有对嵌入机构功能进行精准定位，有效提高服务能力，充分发挥政府的主导作用，合理构建多元化邻避冲突解决机制，才能使“嵌入式”养老摆脱困局，逐步走向成熟和完善。
关键词：社区“嵌入式”养老;社区养老;居家养老;机构养老
中图分类号：D669
文献标识码：A
文章编号：1005-6378（2019）04-0089-07
DOI： 10.39 69/j.issn. 1005-6378.2019.04.014
一、问题的提出
2018年底，我国60岁及以上人口达2.49亿多，占总人口比重17.9%，其中65岁及以上人口约1.67亿，占总人口比重11.9%[1]，老龄化程度不断加剧，养老需求不断增长。养老已经成为一个棘手的社会问题。
“十二五”期间，政府提出构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系，满足老年人多样化的养老需求。居家养老和社区养老是自理、半自理及高龄老人的理想选择，机构养老主要是失能、失智及进入临终关怀老人的合适选择。目前，三种模式在服务供给与服务需求之间都存在明显的结构性矛盾。
从机构养老来看，结构性矛盾表现为：一是，人均床位不足与较高空置率并存的矛盾。从人均床位来看，床位不足问题十分严峻。我国虽然实现了每千名老年人拥有养老床位30张的“十二五”规划目标，但是这与平均每千名老年人拥有养老床位50张的国际标准相比还有一定差距，人均床位数量无法满足养老需求。与人均床位不足同时存在的另外一个问题是床位空置率较高。以北京市为例，2018年的实际使用床位占设计床位的比例或利用率为49.7%[2]，这与吴玉韶等学者推测的全国养老机构空置率达到48%基本吻合口]。床位空置率偏高问题在民办养老机构表现得更为突出，与公办养老机构相比，民办养老机构人住率普遍偏低，有些养老机构只是达到入住率二三成[4]。二是，老人原居安养的愿望与养老机构郊区化趋势的矛盾。目前养老机构床位较高的空置率在某程度上印证了我国大多数老年人原居安养的偏好。从我国老年人养老服务需求和国际养老机构发展趋势看，“就地养老”是大势所趋[5]，但近些年来养老机构郊区化趋势不断加剧，老年人不仅远离家庭和社区，脱离原有生活圈，而且与子女、邻里亲朋的交往也越来越少，孤独寂寞成为困扰机构老人的最大因素。正因为如此，在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中已经把机构养老的定位由“支撑”改为“补充”。这预示着，我国养老服务体系的构建开始从强调机构养老到强调居家养老的战略转型[6]。
从居家养老和社区养老来看，结构性矛盾表现为养老服务供给的单一性与需求的多样化之间的矛盾。面对日益增加的多样化养老服务需求，养老服务的供给还远远不足。一方面社区养老服务辐射居家养老不够，并且大多是低层次的家政服务类，为居家老人提供专业化人户服务的能力严重不足。另一方面社区养老服务只能为老年人提供日间照料服务，无法满足老人社区全托的需求，社区养老的桥梁和纽带作用不明显。这些矛盾又使得多数社区养老服务无法实现营利，只能依靠政府补贴加少量的服务收入艰难维持，居家和社区养老面临重重困难。
上述结构性矛盾产生的根源在于机构养老与居家养老和社区养老相互间割裂，而社区养老服务专业化水平又过低，无法实现与老人居家养老和社区养老需求的精准对接。这就需要整合原有养老模式，并在此基础上实现模式创新，使养老服务供给满足老年人多层次、多样化的养老需求，有效解决供给与需求之间的结构性错位问题。
为此，上海、北京、重庆及石家庄等地探索把机构养老嵌入社区的做法，使之运营方式、专业化服务技能和手段与社区资源相结合，为居家养老和社区养老提供有力支撑，社区“嵌入式”养老服务应运而生。
二、社区“嵌入式”养老服务模式的优势
社区“嵌入式”养老服务是在居家养老、社区养老和机构养老服务模式基础上，以社区内闲置房屋和土地为载体，通过把机构嵌入到社区，实现养老资源整合，为居家老人提供专业化人户照护服务，为高龄自理、半自理及病后出院还需护养等老人提供短期住养服务，为活力老人提供机构开放活动区域，由政府支持，市场化运作的养老服务模式。该模式既解决了社区养老服务专业化不足问题，又解决了老年人不愿人住养老机构的问题，成为居家养老和机构养老之间的桥梁。社区“嵌入式”养老服务模式集中了居家养老、社区养老和机构养老等服务模式的优势，并克服了其局限性。
（一）为居家养老提供有力支撑
居家养老是指老人居住在自己家里，由家庭和社区养老服务组织共同介入为其提供养老服务的一种养老模式。居家养老和社区养老服务密不可分。在我国社会养老服务体系中，社区养老服务是依托，是居家养老的重要支撑。如果没有社区养老服务的充分发展，居家养老只能是传统意义上的家庭养老。但长期以来，我国社区养老服务辐射居家养老能力较弱，一些社区照料中心主要为有活动能力的老人提供书法绘画类、棋牌类、唱歌舞蹈类以及助餐等服务，即使是人户提供的服务也多是家政类服务，难以满足老人居家养老需求。
社区“嵌入式”养老服务把养老机构的资源、功能和运营方式嵌入到社区，既为老人提供社区日托和全托服务，又为居家老人提供专业化人户照护及康复护理服务，能够较好地满足老人居家养老服务需求。在上海模式中，以长者照护之家为代表的社区“嵌入式”养老服务机构为大病出院仍需康复护理的老人提供短期寄养服务，老人身体恢复后回到家里，继续为老人提供上门护理服务和指导。在石家庄普爱模式中，不仅为短期或长期居住在社区养老服务机构的老人提供全方位的照护，而且为居家老人提供包括助餐、室内卫生打扫、老人个人卫生清理、购物等上门家政服务;还提供心梗脑梗老人康复训练、卧床老人褥疮预防及处理、输液打针等上门康复护理服务;以及聊天陪伴、心理咨询等上门精神慰藉服务。此模式有效打通了居家养老和社區养老的服务环节，使二者之间形成有效的服务递送和服务闭环，对居家养老形成有力支撑。 （二）充实社区养老内涵
根据国际经验，社区养老指的是日间照料，主要是为居家老人提供上门服务和社区日间临时照护。其基本做法是，家庭照顾者早送晚接，如果有需要，中心工作人员人户陪护老人。国际经验对我国社区养老模式的本土化建构起到重要的引领作用。近几年，在国家和各地方政府大力推动下，社区老年日间照料中心或驿站如雨后春笋般的建立起来。据统计，截至2017年末，全国共有社区养老机构和设施4.3万个，社区留宿和日间照料床位338.5万张[7]。但是，笔者对京津冀一些社区进行考察发现，多数老年人日间照料中心床位长期空置，使用率极低，而社区留宿床位出现排队现象。究其原因，主要是日间照料不提供留宿服务，早送晚接给家庭成员带来极大不便，迫不得已的情况下，只能把老人送人养老机构或雇用家庭保姆、雇钟点工等照护老人。这种国际模式在我国还是遭遇“水土不服”的境遇。
社区“嵌入式”养老在对国际经验进行审视、结合我国國情的基础上，赋予日间照料中心以新的内涵。社区“嵌入式”服务机构把床位建在社区，主要为老人提供短期或长期住养服务、日间照料服务及为居家老人提供上门服务，打破了国际上流行的日间照料中心不为老人提供全托服务的惯例，使家庭成员免去每天接送老人带来的麻烦，此模式自诞生起就受到欢迎，迅速在全国各大城市发展起来。
（三）扩展机构养老服务领域
社区“嵌入式”养老服务模式扩展了机构养老服务领域。养老机构是指为老年人提供集中居住、生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务的老年人服务组织，其主要服务对象是失能、半失能老年人[8]。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，上述状况的老人在老人群体中所占比重为18.3%，约4 000多万。2015年末，我国机构养老床位达672.7万张，远不能满足老人需求。但如前文所述，这些养老床位空置率达50%左右，按此推算，养老机构只有300多万张床位在使用，这与4 000多万失能老人相比远远不够，与目前中国2.4亿多的60岁及以上老年人相比，机构养老模式在养老服务体系中正在变得无足轻重。
社区“嵌入式”养老服务模式使机构养老服务范围从机构走进社区，服务对象由主要为失能、失智及半失能老人提供服务到为所有老人提供服务，服务方式由机构住养服务到社区住养加社区活动再到人户服务。养老机构把其服务专业化优势带人社区和居家养老服务中，弥补了社区和居家养老服务专业化水平低的不足。
（四）满足老年人原居安养和持续照顾需求
第一，从原居安养需求来看，社区“嵌入式”养老服务使老人离家不离社区，满足了老人原居安养的需求。中国人具有极强的家庭伦理观和安土重迁思想，进入老年后，血缘文化观念和地缘文化观念会更加强烈，子女亲情和左邻右舍的情感维系更加重要，在自己熟悉的环境中养老是绝大多数老人的愿望。
老人住在“嵌入式”机构中，子女及街坊们可以随时前来探望，老人也可以回家小住或出去与街坊们喝茶聊天。对石家庄的调查显示：60%的家属每天都会来探望老人，90%的家属一周探望3次以上，30%的老人一个月至少有一次街坊邻居的探望;40%的老人每个月至少回家一次或与家人外出就餐，20%的老人每个月出去探望街坊邻居。这表明，社区“嵌入式”养老模式不仅使老年人有更多机会与家人相聚，享受天伦之乐，而且能够与社会保持接触，继续参与社交活动，较好地融入社区生活。
第二，从持续照顾需求来看，持续照顾的连续性需要在家庭、社区和机构照顾之间有一个相互承接的机制，而社区“嵌入式”养老服务模式的机制设计恰好满足了这一条件。社区“嵌入式”养老模式能把各项服务整合在同一体系中，使老人在该体系中随着年龄和身体状况的变化得到相应且持续的照顾。在典型的社区“嵌入式”养老服务模式中，照料中心主要分为对外开放的活力老年活动区、介护区两部分。老年活动区是对社区老人开放的，具有娱乐功能、健身功能、学习功能以及助餐功能，每天早上8点钟开门，老人根据自己的需要选择活动项目，如助餐、娱乐、交友及午休，晚上老人自行回家。介护区主要是为术后康复、大病出院过渡期内需要康复护理的老人，为身体状况暂时变差的老人提供托养服务;随着这些老人身体状况的恢复，通过医护人员随访、护理人员上门服务等使老人可以重新在家中生活。除此之外，服务延展到居家养老，为居家老人提供上门服务。这种一站式服务能够满足社区老人各个阶段的养老需求，老人留在社区就能获得稳定的良好照护。
（五）有效缓解老人家庭成员的压力
第一，为家庭照护者减轻负担。在我国有4 000多万失能半失能老人及2 000多万高龄老人中，绝大多数是居家养老，主要由家庭成员照料。日复一日年复一年的重压使照料者身心俱疲，不堪重负。如何让家庭照护者得以喘息已经成为迫切需要解决的问题。社区“嵌入式”养老服务既可以上门人户为老人提供临时家庭照看服务，家庭照护者也可以把老人送到社区养老服务中心进行临时托养，这样，家庭照护者可以暂时摆脱照护压力，得到休息机会。
第二，消除家庭成员长途探望之苦。目前我国多数养老机构和养老社区建在城市的郊区甚至是远郊，尽管自然环境优美，硬件设施也很好。但由于路途较远，加之交通不便，子女每次探望花在路上的时长近半。路上的奔波往往使子女身心俱疲，不得已减少探望频率，这无形中疏远了老人与子女的关系。社区“嵌入式”养老服务模式把养老机构嵌入社区，子女们不用长途奔波探望老人，下班或出去散步就可以顺便探望一下老人，大大减轻子女们的奔波强度，增加了探望老人的频率，既减轻子女们的身心压力，又使老人享受到家人的关爱。
三、社区“嵌入式”养老服务模式面临的困境
社区“嵌入式”养老服务模式作为养老产业的新生事物，正处于起步阶段。由于自身存在的问题和外部环境影响，其发展受到很大的困扰和制约。
（一）功能定位模糊
一是定位不精准。社区“嵌入式”养老是衔接居家养老、社区养老和机构养老三种模式的桥梁和纽带，使之形成一个有效的服务闭环，而不是取而代之。但在实践中，一些社区“嵌入式”机构被办成小型社区养老院，为老人提供长期托养服务。二是服务对象错位。社区“嵌入式”机构本应为高龄自理、半自理及病后出院还需护养等老人提供短期住养服务，但是有些机构却收住失能失智、半自理及临终关怀等阶段的老人。三是服务功能错位。社区“嵌入式”机构核心功能之一是为居家老人提供支持，为社区老人提供日间照料和活动，但是一些机构仅局限在为托养老人提供服务，不辐射居家老人，也不提供日间照料。这就混淆了机构养老服务模式与社区“嵌入式”养老服务模式之间的功能定位。因此，社区“嵌入式”养老服务机构的功能定位，是目前急需解决的问题。 （二）投资回收期长，利润率低
养老服务业本身就是个微利行业，其特点是，前期投人大，投入回收期长，回报率低。这个问题在养老院和社区养老服务中心都普遍存在。
第一，投资回收期长。由于养老机构建在社区里面，受到社区闲置设施和用地的限制，其规模较小，床位数少，多数在30张以下，甚至不足10张。但是作为一个养老机构就必须做到麻雀虽小，五脏俱全。所以，从设施的适老化改造到内部装修、设备的采购再到人员的配置，几乎与养老院一样。从规模效益来看，它不具备规模优势，单个成本回收周期会更长。
目前，社区“嵌入式”养老设施主要有两种运营模式，一是上海“公建民营”模式，即前期由政府投入，对设施进行改造，建成后的运营交由民营养老服务机构负责，政府给予一定补贴。这种模式下，负责运营的养老服务机构可以正常运转。二是北京首开寸草为代表的企业主导模式，即企业投資建设运营，政府给予适当补贴和奖励。在这种模式下，企业需要对社区内的闲置物业进行租赁及投资改造，前期投入成本较高，10张床位需要投入100多万，完全收回需要10年。据21世纪经济报道记者测算，在首开大股东支持之下，考虑成本变动，养老机构盈利水平应该是在5%～10%，回报周期大约在10年[9]，致使部分社区“嵌入式”养老机构在后期经营过程中，面临很大资金不足的压力。
第二，经营成本高，利润率低。社区“嵌入式”养老机构运营成本较高，主要是人工成本所占比重较高。以石家庄市为例，包括工资和社保费用在内，平均一个工作人员每月需要支出5 000元左右，以一个10张床位的机构来说，至少需要4个工作人员，仅人工成本一项每月共需支出20 000元。这样算来，每张床位平摊人工成本高达2 000元。除此之外还会面临场地租赁、床位购置等成本，以及水、电、气等日常费用。而大部分养老机构向每位老人收取的费用只有3 000多元左右，在扣除各项成本费用之后，养老机构几乎就没有利润可剩，很难持续运营。即使是“公建民营”模式，负责运营的养老服务机构也仅能获得微利。为了缓解成本压力，一些机构选择提高收费标准，以北京市为例，每月各项收费总和为5 000到15 000元，较高的价格使得这一模式的普惠性很难实现。还有一些机构选择降低服务标准，如减少养老护理员、雇用没有专业护理技能的农村大龄人员做护理人员等手段维持机构生存，致使机构整体服务水平下降。
（三）社区缺少适合改造和建设设施
目前，“嵌入式”养老服务设施的新建和改造主要通过三种方式进行：一是对社区闲置物业进行改造，二是在空闲的土地上申请自行建设，三是租用小区业主的房屋。对于多数老旧社区，在当初规划和建设时没有考虑到人口老龄化问题，所以，没有配套公建养老服务设施，也没规划养老用地。当前，要找到合适的物业进行改造非常困难。适合建设“嵌入式”养老服务设施的空闲土地也很有限，且土地租金很高，一般养老服务企业难以承受。一些养老机构选择租用小区业主的房屋，将机构嵌入到居民楼里。比如在重庆模式中，花园路街道自行出资购置一套三居室的房屋作为“日间照料中心”，并在该小区附近购买或租用5-7套居民住宅作为“嵌入点”，开展社区嵌入式养老服务。对于新建社区，2013年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》强调：“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。”各省市也纷纷出台相应的政策文件，要求新建社区必须配套建设养老服务设施，比如，北京市要求新建小区养老设施不达标的不能售楼;河北省则要求，没有按照要求配建养老服务设施的小区、或者虽然已经配建但未能同步交付使用的小区，将不再为其办理竣工、验收及备案等事项。然而，因为担心养老服务设施交付使用将引发居民的抵制行为，并影响其楼盘的出售，多数房地产企业在售房时对购房者有意隐瞒小区内配有养老服务设施、设施的具体位置及用途等事项，所以目前多数小区的养老服务设施并未交付使用。
（四）邻避效应阻力大
社区“嵌入式”养老服务模式在各地实践中频繁遭遇小区业主的抵制，造成很大一部分项目被迫停工，陷入邻避危机。根据东南大学张嵩等人对7个养老服务运营商的调研结果，2015 - 2016年在城市既有区域拟建设的83个各种规模和类型的养老服务设施当中，有超过80%的（67个）设施在其建设过程中遭到不同程度的居民抵制，超过1/3（29个）项目最终放弃或者中止建设[10]。
2015年8月，上海一个社区“嵌入式”养老服务项目被社区居民打出了“死人院滚出小区”的横幅，由于业主们强烈抵制，当地政府部门多次组织协调无效，最终该养老院项目被取消。这种现象被称之为“邻避效应”，主要是指具有环境负外部性的某些公共项目在给广大居民带来利益的同时，其负外部性却只由项目周边居民承担而引发的抗议现象。周围居民虽然都认同公共利益的重要性，但是不同意把这些养老设施建在自己的“后院”。比如养老服务设施，老人及其家人都希望养老设施离自己的居住地近些，方便看望。但是，另外一些居民则反对在自己所在的小区建设养老设施。担心一些患痴呆病的老人影响他们的生活;老人会有传染病以及医疗垃圾会影响健康等等。社区“嵌入式”养老服务机构这一具有积极社会正效应的公共服务设施，遭遇邻避效应，成为阻碍其发展的重要方面。
四、社区“嵌入式”养老服务模式发展的出路
（一）精准定位，细化功能
从定位上看，社区“嵌入式”养老是依据老年人在不同年龄段及不同健康状况，提供从居家养老到机构养老的梯度化选择。居家养老需要具备一定的条件才能够实现，比如，有适合老年人的住房，老人生活基本能自理，家庭基本具有照料老人的人力资源与能力等[ll]。由此可见，低龄自理老人、家庭有照护资源的半自理老人应选择以居家养老为主。失能失智甚至进入临终关怀阶段的老人，应选择机构养老（养老院），使他们获得多方面的照料护理服务和精神慰藉。而独居高龄老人、出院后需要康复护理老人以及暂时缺少家庭照料资源的半自理老人，应选择社区“嵌入式”养老，这样他们既可以享受专业化的护理服务又能满足其原居安养的需求，还可以减轻家庭照料者的照料负担。 从功能上看，一是为居家老人提供上门拓展性服务，二是为老人提供住养服务，三是为老人提供日间照料服务。社区“嵌入式”养老的重要功能之一是为居家老人提供上门拓展服务，满足老人居家养老需求。包括生活照料、家政服务、康复护理、法律咨询、精神慰藉及紧急救援等综合服务。第二个功能是为社区老人提供托养服务，这也是“嵌入式”养老机构与日间照料中心的最大区别。但由于社区“嵌入式”养老服务床位一般在30张以下，属于稀缺资源，这就需要对老人进行筛选及分流。服务对象应是那些缺少居家养老照料、但生活又不完全依赖机构照料或不愿意去养老机构的老人，如大病出院需要康复护理的老人、家庭照料者需要喘息服务的老人、自理或半自理高龄独居老人;对于身体机能恢复情况良好的老年人，应鼓励其回归家庭，通过护理人员定期上门提供康复训练和家政服务，实现居家照护无缝对接;对于那些完全不能自理或情况持续恶化的老人，应转至设备条件更好的养老机构，从而腾出社区稀缺的床位资源，为更多有需求的老年人提供社区养老支持。第三个功能是机构的对外开放区域为自理老人提供学习、书画、歌舞等日间照料活动。
（二）跨社区连锁经营，实现规模效益
机构跨社区连锁经营可以大大节约各项运营成本费用，快速扩大机构服务规模，实现规模效益。“嵌入式”服务机构无论其规模大小，对专业性人员的要求是统一的，从管理人员、医生、护士，到社工、护理员、厨师，缺一不可。所以，社区“嵌入式”养老的最大成本是人力资源成本。随着老龄化、高龄化特别是少子化时代的到来，可以预计，人力资源成本会越来越高。社区“嵌入式”养老机构连锁化运营是养老服务的管理创新，能够提升养老服务的效能[12]。比如，一个管理人员可以负责管理2个及以上网点的工作，降低管理成本;一个医护人员可以为旗下的多个网点的老人提供健康检查、康复护理及康复训练，降低人力成本;一个中央厨房可以为旗下所有网点提供膳食，降低食材分散采购的成本等等。机构的各项运营成本降下来，收费标准随之下降，老人受益，企业获利，形成良性循环。
（三）构建多元化邻避冲突解决机制，化解邻避困境
养老服务设施面临邻避困境的原因主要是居民对该设施缺乏足够了解，大多是基于他们对养老机构的一些片面认识，或者是一些道听途说的传闻，由此产生一些恐惧和担忧，比如死人、医疗垃圾、传染病等等。并且还有中国人对死亡固有的恐惧感，使他们不愿意面对老人。因此，应从构建信任、共识及补偿机制人手，化解邻避困境。
第一，构建相互信任机制。信息不对称是引发居民对嵌入社区的养老机构产生恐慌的重要原因。这就需要政府、社区及养老服务机构在设施改造前做好宣传，邀请社区居民参与进来，倾听居民的意见，增加居民对项目的了解，使居民放心地接受项目。除此之外，一个社区养老服务设施从选址、到建设再到运营，应在各方主体共同参与下，建立公示、评估监测等制度，对项目定期进行事前、事中、事后监测评估，定期发布监测评估结果，使小区居民有充分的知情权，这样才可能得到社区居民的理解和信任。
第二，构建共识机制。首先，在全社会开展人口老龄化国情教育，增强人们对人口老龄化国情的进一步意识，形成“人人都会变老，今天的老年人就是未来的我们”这样一个社会共识，进而营造一种敬老孝亲的社会文化氛围，大力倡导全社会接纳、尊重、帮助老年人，宣传敬老典型，讲好敬老故事[13]。其次，开展死亡教育。中国人很忌讳谈“死”的事情。对于这个字，不少人能躲就躲，能避就避。居民反对社区嵌入养老设施的一个很重要原因就是“死亡”的问题。整天面对一群暮气沉沉的老年人，面对他们的死亡，感觉晦气。所以，化解邻避困境，我们需要在全社会进行死亡教育，使居民对“生”与“死”有一个深刻的认知。“生死”是我们人生需要经历的两个不同阶段，我们既要尊重“生”，也同样要尊重“死”，生命两头同样重要，应当给予同等的关爱，这是一个社会文明进步的重要标志。如何让我们体面的度过生命中的最后阶段，有尊严的离开这个世界是一个值得思考的问题。人口老龄化国情教育和死亡教育，使我们能够坦然面对死亡，进而接受这一新的养老模式，最终让社区嵌入式养老自然融入社区、融人居民。
第三，构建利益补偿机制。“嵌入式”养老服务模式能够增进老年人的福利，能够增加地方政府的政绩，能够提高服务公司的利润，却给周边社区居民特别是同一栋楼或前后楼的居民带来某些负面影响，这种成本与收益的非均衡分布有违公平正义原则[14]。基于经济学的外部性理论，需要建立合理的项目补偿机制，特别是在老旧小区的养老设施建设中应该考虑这个问题。根据国际经验，可按照“谁受益谁补偿、谁影响谁受偿”的基本原则建立补偿制度，在一定程度上实现各方利益的平衡。比如，“嵌入式”养老服务机构可以设置开放区域，为社区所有居民提供服务;可以依据低于市场的价格向社区居民提供人户保洁、家政等服务，通过促进福利的方式使居民逐渐认识到，这个机构的存在不只是给我带来负效应，而且能带来正效应。当正效应越来越多时，居民就会认可它的存在，变“邻避”为“迎臂”。
（四）加大政府扶持力度，促进政策落地实施
一方面，加强和优化政府对社区“嵌入式”養老服务机构的投入，缓解企业投资压力，提高企业利润水平。为此，政府应采用“公建民营”等多种形式推进其发展。养老服务作为一项社会性的事业，具有很强的公益性，特别是在面向独居高龄、失能半失能以及大病出院需要康复护理等老人提供养老服务方面，基本上属于“公共产品”或“准公共产品”。所以，社区养老服务设施应该是公共服务设施，理应由政府承担财政投入的责任。在社区“嵌入式”养老服务设施的改造和建设方面，应该推广上海经验，由政府前期投入资金对设施进行改造和建设，建成后的运营交由民营养老服务企业负责。这样会使政府投入和社会资本有机结合，有助于民营养老服务企业以“轻资产”的方式开展运营，大大缩短投资回报期，使企业获得合理回报。
另一方面，由民政部门牵头，尽快落实促进社区“嵌入式”养老服务发展的政策，重点解决养老设施使用问题。一是要求房地产企业在售房时必须向购房者交代清楚小区内养老服务设施的位置及用途，使购房者具有充分的知情权。二是尽快督促新建小区配套养老设施交付使用，定期针对养老服务设施的交付使用情况进行监督检查，针对没有交付使用的社区养老服务设施明确交付使用期限。三是对于已经人住的小区，由地方民政部门和社区居委会共同出面，接管已建成的养老设施，使其发挥很好作用。通过政府对社区“嵌入式”养老服务的有效推动，使“嵌入式”养老服务在社区能够真正落地生根。 [参考文献]
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