城市开发边界“五步走”划定研究
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摘要：党的十九大报告提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线划定工作”，其中城市开发边界是与城镇乡村建设发展具有最紧密互动关系的一条控制线，它不仅涉及对资源环境的节约和保护问题，且涉及对城镇和乡村建设发展规律的认识问题。在生态文明建设背景下，对原城市开发边界方法进行总结提炼，提出了“厘清思路一划定底线一预测需求一确定规模一构建格局”五步走划定方法，以促进城市转型发展。
关键词：生态文明;城市开发边界;五步走
1研究综述
我国研究划定“城市增长边界”的要求最早出现在建设部2005年颁布的《城市规划编制办法》中。2009年国土资源部提出划定“三界四区”，加强对城乡建设用地的空间管制，目的是防止城市无限蔓延，保护生态和基本农田。2013年中央城镇化工作会议提出“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”要求。中央城市工作会议后中发[2016]6号文件中明确了划定“城市开发边界”意图在于“加强空间开发管制”，整体上体现的是“严控增量”的思路。2017年党的十九大报告提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线划定工作”，是“加大生态系统保护力度”，“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的重要举措之一。
2内涵与目标
国内外对于城市开发边界的内涵与目标基本一致，主要有三个方面，一是保护重要的自然资源和生态区域，改善城市环境;二是城市内部的开发，形成城市功能组团良性互动，提高城市运行效率;三是区分城市和乡村的功能，确保农村土地的有序流转。城市开发边界的确定应“刚弹结合”。“刚性”边界是从生态环境保护出发，控制城市增长的底线范围，将城市的发展更好的与保护自然本底资源环境相结合，缓解城市发展给周边的土地资源、水资源、环境、社会等方面的压力;“弹性”边界考虑城市未来近远期发展，预测城市人口规模和用地规模，对城市的总量边界规模设置适度弹性，并对城市内部的各类用地进行优化配置和布局。
3划定方法
国内外对于城市开发边界的划定方法很多，主要为开发型、保护型和综合型三类。
3.1开发型划定通过很多因素研究城市扩张的动力机制，即划定“弹性”边界，城市发展动力包括城市社会经济发展、城市人口增长和城市用地规模需求。如Tayyebi基于RS和GIS的空间回归模型对拉斯维加斯市的用地需求进行预测。早期的开发型往往重视数量规模预测，忽视空间安排，缺乏弹性预留。此方法可以很好的适应城市未来的发展诉求，然而，对区域土地承载力及环境承载力的保护不足，会引发一系列的环境破坏和城市病。
3.2保护型基于对城市周边生态空间的统筹考虑，城市开发边界当作去除自然空间或郊野地带的区域边线，借鉴“反规划线”，为“刚性”边界。国内大多学者多采用此类方法。此方法充分考虑了城市的生态安全，但忽视了对城市扩张的合理需求规模，对城市发展方向的判断易出现偏差。
3.3综合型方法在划定“刚性”边界的基础上确定“弹性”边界，如徐康使用一套基于元胞自动机模式和区域水文模式的适用于城市内涝的城市开发区的划定方法。此方法考虑因素较全面，精度较高。
4“五步走”划定
4.1厘清思路。一是前期研究，研究划定区域，整理区域自然条件、社会经济条件、政府发展诉求等基础资料内容;二是在工作组织，对区域原土地利用总体规划、城市总体规划、林业规划、国民经济发展规划、生态功能区划等内容进行充分衔接，划定初步边界后向各相关部门进行征求意见，最终确定协调方案;三是技术路线，统筹考虑不同部门的管制要求，明确保护底线，从“供给”和“需求”出发，以上级自然资源部门国土用地供给指标规模为约束，控制空间发展需求规模，构建高效的城市发展格局，做到发展规模“数”和“图”的统一。
4.2划定底线。综合考虑环保的生态红线、自然资源部门的永久基本农田线、原林业部门的国有公益林线、水利部门的水源地保护区块、水土流失和水源涵养区等，将这些区域划定为“刚性管控区”。此类区域划定后可开展对生态环境、农业生产安全影响较小的农工水利设施建设和必要的基础设施建设，不允许进行大规模的城市开发活动。
4.3预测需求。以原城市总体规划、控制性详细规划为主要依据，结合区域社会经济发展、人口用地发展、各类经济开发区发展诉求等因素，预测未来城市发展的主要需求，对现状城乡建设用地情况进行评估，确定城市发展的方向，初步确定规划近远期的城市规划建设用地规模，划定城市规划建设用地包络线作为城市开发边界的基础。
4.4确定规模。以原自然资源部门的土地供給指标为主要依据，分析研究区域每年用地供给和使用情况，分析测算用地存量、增量和流量等指标，最终确定研究区域建设用地增减模式和具体规模。
4.5构建格局。根据上述确定规模，结合城市底图划定和城市未来发展方向，对原划定的城市规划建设用地包络线进行修正。为充分考虑城市发展的不确定性，在规模上应根据国家城市开发边界划定指南确定弹性扩展规模，在空间上范围线具有空间刚性，在规划期内不得随意调整修改。
5结束语
本文城市开发边界“五步走”划定方法旨在构建研究区域城市开发边界划定的“双层传导”机制，一是“指标传导”，规模上符合上级自然资源部门的指标规模，二是“格局传导”，发展方向上符合城市发展的客观实际和未来诉求，做到“图”与“数”的统一，将开发边界的划定真正落到实处。
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