数据警察权的配置问题研究
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【摘要】数据警察权的配置问题是智慧公安法治逻辑的重要组成内容。数据警察权实现了警察权与“智能化”技术的结构耦合，具有进行社会公共安全风险预测、预警、预防的治理功能。数据警察权的配置根据在于警察法体系中的预防任务与预防性职权配置。数据警察权的权力谱系汇集了数据收集权、数据处理权和数据侦查权等，需要针对不同类型的数据警察权设计相应实体法与程序法运行机制。数据警察权需要通过组织化设计进行纵向与横向路径的配置，实现数据警察权的组织化、规范化与制度化运行。
【关键词】数据警察权 配置 制度化
【中图分类号】D922.14 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.18.014
权力的合理配置是国家治理法治化的重要体现。智慧公安的创新发展逐渐形成了以数据警察[1]权的运行为核心的运作模式。数据警察权的运行有利于社会公共安全风险的防范与治理。然而，现有数据警察权仍面临属性不清、边界模糊、层级分配不明等权力配置的基础性问题。因此，需要在明确数据警察权配置的合法性基礎上，进而明晰数据警察权的类型范围与运行机制，探索数据警察权的横向与纵向的配置路径。
数据警察权的配置起点
数据警察权的本质属性。警察权基于宪法基础具有国家权力的正当性，因此，警察权是国家权力的重要组成部分。尽管国内理论界与实务界一直对警察权的属性存在不同理解，但从整体来看，警察权属于行政权范畴。[2]相比初期的公安信息化发展，智慧公安背景下的警察权与信息科技实现了高度融合，基于“物联网+大数据+云计算+智能算法”四位一体的“智能化”技术逻辑，实现了警察权与技术的高度统一，进而也逐渐形成了警察权的智能化发展向度——数据警察权。但是，既有警察权力谱系中的“网络侦查权”“技术侦查权”理论与实践无法涵盖与解释“数据警察权”的现象与逻辑。“网络侦查权”“技术侦查权”主要体现司法层面的侦查逻辑、遵循“前智能化”的技术逻辑，在刑事诉讼法的调控下开展“单一”的犯罪侦查打击活动，无法在其固有逻辑之下开展“智能化”技术背景下犯罪风险预测、预警、预防等风险行政的公共安全治理活动。因此，“数据警察权”无论在权力运行范畴，还是在权力功能上都超越了传统的“网络侦查权”“技术侦查权”，“数据警察权”正沿着“智能化”技术逻辑发展变迁，涵括并发展了“网络侦查权”“技术侦查权”的权能向度，逐渐呈现出一种新型的行政权力形态。
数据警察权的功能目标。数据警察权具备较为全面的社会公共安全风险治理的预警、预测、预防功能。第一，数据警察权的精准预测功能。智慧公安中数据警察运用“犯罪热点系统模型”“犯罪预测系统模型”，从人、行为、时间、空间维度对公共安全领域不同类型犯罪风险进行精准预测。第二，数据警察权的精准预警功能。智慧公安在实现犯罪治理精准预测之外，还进一步提升公共安全事件风险预警、犯罪风险信息的精准预警功能。智慧公安通过运用“客流热力图监测系统”，实时对重点地区开展人流聚焦风险的掌控与预警。针对电信犯罪高发的态势，智慧公安在电信犯罪发生之前对疑似被害群众进行及时预警，防止电信诈骗犯罪的发生，第三，数据警察权的精细预防功能。智慧公安在犯罪预测、犯罪风险预警功能基础上，延展了公共安全风险治理的场景，进一步提升公共安全风险的精细预防功能。综上，数据警察权通过警察权与信息科技的有机结合，能够承担社会公共安全风险的预警、预测、预防功能目标。
数据警察权的配置根据
正如前文所述，数据警察权作为警察权的一种新的形态，其配置的根据自然离不开国家的宪治基础以及在此基础上的国家赋予的警察任务。当然，随着风险社会的到来，在国家宪法与《中华人民共和国警察法》（以下简称：《警察法》）基础上的警察任务也应发生相应变迁，并努力实现风险社会中自由与安全之间的调和与平衡。
《警察法》中的预防任务。《警察法》第二条规定，我国警察任务是“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。其中，警察的“维护国家安全”“维护社会治安秩序”“预防违法犯罪活动”可以作为理解警察任务的预防性向度的基础。同时，在《警察法》第六条第一款中也有对“违法犯罪活动”进行“预防”的警察职责设计。因此，警察预防任务的内涵理解需要进一步从传统“危害防止”向现代“风险预防”变迁与演进。
警察法体系[3]中的预防性职权。除《警察法》之外，《中华人民共和国反恐怖法》（以下简称：《反恐怖法》）、《中华人民共和国网络安全法》（以下简称：《网络安全法》）中，也为公安机关在反恐斗争、网络安全等领域的执法工作中赋予风险预防任务与预防性职权。《反恐怖法》第三十六条规定，“公安机关和有关部门应当掌握重点目标的基础信息和重要动态，指导、监督重点目标的管理单位履行防范恐怖袭击的各项职责”。《网络安全法》第八条规定，“国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作。国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理工作”。上述法律明确了公安机关不仅需要应对恐怖主义、网络安全犯罪等实施事后打击，同时需要坚持预防原则，参与对恐怖主义风险、网络安全犯罪风险的事前预防活动。因此，在警察法学理风险型变迁[4]的基础之上，我国警察法体系能够为“数据警察权”提供关于预防性权力的解释空间，因此，在此基础上，需要进一步考虑的是如何对数据警察权进行构造与设计，对数据警察权的实体、程序启动条件等进行规范设计。
数据警察权的配置内容 在我国《警察法》（2016年修改意见稿）第二十五条中，增加了“信息收集查阅和调取”职权配置的内容。可以说，该条款对“信息收集查阅和调取”的职权增设，为数据警察权的职权设计提供了配置思路，但该条款的设计并不能完全涵盖智慧公安背景下数据警察权的职权内涵。因此，有必要进一步结合数据警察实践，对该条款内容进行完善与精细设计。
数据警察权的类型范围。在智慧公安高速发展的当下，数据警察权逐渐呈现出“数据收集”与“数据处理”的行为样态。为此，需要依照行政合法性原则的基本要求，从保障公民数据权利出发，对数据警察权进行职权配置与设计。数据警察权根据任务目的与阶段的不同，可以进一步划分为数据收集权、数据处理权、数据侦查权。
数据收集权。数据收集权是公安机关为预防社会公共安全风险而直接或间接地对公民、企业、组织进行的数据收集行为的职权配置。其中，直接数据收集行为主要指公安机关通过人力或技术方式直接从公民、企业、组织收集数据的行为。间接数据收集行为，主要指公安机关从公司、组织处获取其所储存的其他公民、企业、组织数据的收集行为。
数据处理权。数据处理权主要是针对公安机关基于智能算法与模型运用，应对公共安全风险预警、预测、预防任务而进行的数据分析与数据画像等数据处理行为的职权配置。
数据侦查权。当然，数据收集权与数据处理权具体体现为公安机关在行政管理领域中的数据行政行为。而数据侦查权的启动，是公安机关在刑事立案之后运用，目的在于实现缉捕犯罪嫌疑人、获取犯罪证据等侦查任务的数据侦查行为，包括传统意义上的网络侦查行为、技术侦查行为等。
数据警察权的运行机制。数据警察权的运行需要进行规范化的设计，具体可以从实体与程序性角度进行机制设计。
实体性机制。需要从比例原则的目的正当性基本要求出发，依据数据警察处理的不同目的，设置需要介入的时点。第一，数据收集权的实施条件。数据收集权的实施主要在于防止社会公共安全风险发生而进行的模糊化、匿名化数据收集，其目的不在于对个人的身份识别，而在于为数据处理行为积累数据样本。第二，数据处理权的实施条件。数据处理行为目的在于根据已经获取的数据信息对高危人群进行犯罪风险的预测评估，对犯罪热点地区的案件进行风险研判，从而制定配套的警务政策。第三，数据侦查权的实施条件。主要在刑事立案之后，基于查明犯罪事实、获取证据、抓获嫌疑人、挽回损失等目的等进行侦查活动。
程序性机制。数据警察权的使用也需要遵循正当程序的要求。第一，数据警察权的审批与备案。当然，在数据侦查权方面，该项权力的启动需要遵循严格的审批流程，该项权力的使用可以参照技术侦查权的使用。在数据收集权与数据处理权的使用方面，因为这两项权力并不直接涉及到对公民个人信息权利的完全干预，可以通过对过程中形成的数据分析报告进行备案的方式实施程序约束，以便及时发现公共安全风险。但同时，对备案的内容要进行及时归档，以便为实施数据行为提供正当性依据。第二，数据警察权的监督。对数据警察权需要进行程序性监督，可以采取定期的书面或技术性监督进行检查，具体可以包括设定数据追溯机制等对数据权力运用进行程序监督。
数据警察权的配置路径
数据警察权的运行需要组织载体予以实施，因此，需要对数据警察的组织架构进行必要的顶层设计。具体来说，可以从横向与纵向配置两个维度来对数据警察权进行组织化设计。
数据警察权的横向配置。数据警察权在公安机关内部的配置主要从行政与刑事领域维度出发，即划分为数据行政职权与数据刑事职权。在数据行政职权方面，既包括对传统意义上的行政许可权、行政强制权、行政处罚权的数据化处理方式，也包括数据收集职权与数据处理职权的行使。在数据刑事职权方面，主要包括网络侦查权、技术侦查权、数据侦查权。无论是哪个机构或部门进行数据行政职权，数据刑事职权的运用，均需要经由公安部门中可以独立开展数据收集、处理的部门进行统一管理，比如，上海市公安局设立的独立运行的数据处，并由该数据处（数据管理部门）负责对数据权力运行的统一备案或审批。
数据警察权的纵向配置。在智慧公安背景下，需要遵循数据警察权的集中整合与层级划分的配置思路，实现数据警察权力法治网络的组织构造。
数据警察权的集中整合。在权力整合方面，需要克服技术权力日益表现的“去中心化”现象，特別是在数据警察权的纵向配置路径方面，涉及中央公安机关与地方公安机关之间的数据事权的分配。当然，这里主要从地方直辖市层面的公安机关上下级之间的数据警察权的分配进行导入。地方直辖市公安局数据处作为数据警察的权力核心，应当统管地方公安数据的汇入与导出，对数据收集与处理标准与规范进行统一设定，同时，也需要做好算法标准与数据标准、数据安全的保障工作。
数据警察权的层级划分。数据警察权力需要进行有效的层级划分。在地方直辖市公安局数据处的下一层级，即区（县）级、总队级公安机关需要设立独立的数据处（数据管理部门），并设置相应的数据权限。区（县）级、总队级公安机关数据处（数据管理部门）对本单位内部数据收集与处理情况进行汇聚，应按照内设时间节点将本单位数据收集和数据处理情况及时导入地方省级数据处。同时，权力的层级划分过密，容易造成权力系统的功能失灵。因此，需要激励地方公安机关全体民警参与数据警察工作，即每一名警察都应参与到公共安全领域的数据收集工作活动。全警参与数据警察工作有利于实现数据信息的及时汇集，更好地实现信息的风险预警功能，不过对相关信息获取流程也应当遵循地方公安机关数据处制定的数据收集规则与标准。
结语
数据警察权的配置尽管受到“智能化”技术逻辑的支配，但仍应遵循智慧公安的法治逻辑。数据警察权的功能正当性应回归至制度化、规范化的法治公安核心要义。因此，数据警察权合理配置是智慧公安法治化建设的理论与实践命题。数据警察权的合理配置需要进一步结合数据警察运行实践进行理论淬炼，为智慧公安的法治建设持续提供数据警察发展、演进、变革的理论资源与实践素材，实现智慧公安背景下社会公共安全治理法治化的目标与愿景。
（本文系中国法学会2016年度部级法学研究课题“公民围观拍摄执法边界问题研究”、中国人民公安大学2019年学科建设经费支持博士研究生科研项目“风险治理背景下警察预防行政法治化问题研究——以信息收集与技术运用为视角”的阶段性成果，项目编号分别为：CLS（2016）D29、2019bsky004）
注释
[1]关于“数据警察”，在各地智慧公安建设中成效层不同的样态，如上海市公安局成立的数据处、四川泸州的大数据警察支队等。参见高文英：《警务数据采集与运用中的法律问题探究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2019年第1期，第69～70页。
[2]参见高文英：《我国社会转型期的警察权配置问题研究》，北京：群众出版社，2012年，第13页。
[3]这里的警察法体系主要从法律位阶的层面进行理解，我国警察法体系包括《中华人民共和国警察法》《中华人民共和国反恐怖法》《中华人民共和国网络安全法》等法律规范。
[4]参见林明锵：《由防止危害到危险预防：由德国警察任务与权限之嬗变检讨我国之警察法制》，《台大法学评论》，2010年第4期，第175页。
责 编/肖晗题
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