美国国家经济安全审查制度的争议与对策
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作者:黎昭权
【摘要】国家经济安全审查制度包括外国投资审查权以及进出口审查权两大部分，是美国为了维护其在全球经济领域霸权地位所采取的手段之一。当前，美国为了保持其国际经济的领导地位，逐步扩大国家经济安全审查的范围，造成了审查目的异化、审查权力滥用等后果。此外，基于美国在战后资本主义世界经济体系中的特殊地位，其国内法存在国际“治外法权”，对其他国家的经济安全造成了严重威胁。我国为了维护国家经济的安全与稳定，需进一步完善海外投资保障制度，加强对我国投资者的法治保障;完善我国的国家安全审查制度，对美国安全审查形成反制;推动国际治理秩序的变革，促进全球治理模式的完善。
【关键词】 经济安全审查制度 外国投资审查制度 进出口审查制度
【中图分类号】D996.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.19.012
美国国家经济审查制度的特点
国家经济安全审查是国家经济职权的一种，由于法律制度的差异，各国的经济审查制度具有差异性。以美国国家安全审查制度为例，其可大致分为外国投资审查以及进出口审查两大部分。国家建立经济审查制度的主要目的是维护国家经济安全，从理论上讲，不会对其他国家经济安全造成威胁。然而，美国基于其全球经济领导及核心技术垄断地位，常通过安全审查制度妨碍甚至威胁其他国家的经济或科学技术的发展。当前，在中美贸易摩擦的背景下，美国通过国家经济审查制度限制我国企业的在美投资及美国技术的出口，直接威胁了我国科技企业资产安全以及相关产业发展。
对此，我国应制定相关的应对策略，以维护我国经济安全，防范国家系统性经济风险的发生。有学者分析了美国的外国投资国家安全审查制度的变迁，及其对我国的影响，提出了相关应对;[1]也有学者通过分析美国或其他国家的外国投资国家安全审查制度，探讨各国外国投资国家安全审查制度的共性与差异性，对构建我国外国投资国家安全审查制度，提出了相关建议。[2]然而，相关研究集中于外国投资国家安全审查制度而忽视美国出口审查等相关制度。事实上，由于美国在全球科技领域的领先地位，美国的外国投资及进出口的安全审查均会对我国经济造成不可忽视的影响。因此，我国应从整体上对国家经济安全审查权进行探讨，分析美国外国投资审查以及进出口审查对我国经济造成的冲击，并探讨我国的应对策略。
美国国家经济审查制度的实质与争议
美国国家安全审查制度的实质。美国的国家安全审查制度由《1974年贸易法案》等系列法律共同构成。从立法学角度看，要完善国家安全审查立法需先厘清国家安全等相关概念，以保障法律实施过程中的可预测性。然而，美国相关立法中对国家安全等概念都采取了原则性的表述，并未进行明确界定，可见，美国的安全审查立法并不具有“可预测性”。
事实上，美国国家安全审查立法不对国家安全作明确定义的目的是增强审查标准的模糊性，其可以借助审查限制外国投资或产业出口以保护美国的本土企业，国家安全审查也因此成为美国单边实施投资保护主义的完美借口。换言之，美国希望通过国家安全审查制度，打击国际竞争对手，以保护国内相关产业的优势。
美国霸权下的“长臂管辖”与国际约束失灵。美国的国内法之所以会对其他国家，甚至整个国际社会有影响，是由于美国国际经济的领导地位以及美元的国际货币地位，有学者使用“长臂管辖”一语来形容这一状况。从法理上看，美国对外国的“长臂管辖”效力主要基于“效果原则”。[3]根据该原则凡是涉及美国利益的事项，美国的司法和行政机构都有管辖权，而在经济全球化的现今，美国作为全球经济秩序的核心，国际间的贸易或多或少都会涉及美国的相关利益。当前，只要美国认为某团体行为可能影响到其国家利益，美国法院或其他行政机构可无视现有国际规则主张“效果原则”获得“管辖权”甚至“制裁权”。毫无疑问，“效果原则”成为美国司法权与行政权对外扩张的理由，原本仅适用于国内个人或组织的国内法，通过经济管制或限制、禁止交易等手段，成為其打压外国企业的发展空间甚至威胁其他国家的经济安全的借口。
此外，基于美国在全球经济的霸权主导地位，国际货币基金组织等重要国际组织成为美国全球治理的工具，现有的国际制度难以有效约束美国的“长臂管辖”行为。以国际货币基金组织为例，现有的机制存在投票权分配不均、基金组织的表决方式非民主化、决策过程缺乏有效的监督等问题：美国对国际货币基金组织的决策具有主导权。有学者评价该机制是一种集中的、秘密的、并且严重缺乏发展中国家话语权的不公平机制。[4]由此，基于美国对国际性重要组织的实际控制权，主要的国际机构都不能有效约束美国的“治外法权”，世界上大多数国家的权益难以得到保障。
美国国家经济安全审查的立法趋势及对我国的影响
随着我国经济与科技实力的发展，中美之间的差距不断缩小，美国亦针对我国对其安全审查立法作了修改。美国相关法律的修改将对我国对美投资和相关产业发展造成不可忽视的影响。
美国国家经济安全审查的立法趋势。作为国家实现特定目标的手段，美国国家经济安全审查权除了维护其经济安全与稳定的常规义务外，还具有维护其国际霸权地位的价值追求。美国为能通过行使相关权力既而获得与其他国家谈判的优势地位，甚至通过相关法律制度打压其他国际竞争者。我们可以从美国国家安全法的立法历程观察到，美国长期不断扩大其在外资投资以及技术出口等方面的安全审核范围。
例如，美国2007年发布的《外国投资与国家安全法》明确了实践中凡是影响美国国防生产、国内就业、军事设施和物质、关键基础设施、关键技术及其世界领先地位或者外国人、外国政府控制的交易都有可能涉及国家安全，均会受到美国国家经济安全审查制度的约束。可见，美国原经济安全审查的范围已很广泛。但2008年新修订的美国《外国投资风险审查现代化法》，进一步扩大了其安全审查范围，对于特定类型的投资，只要不是“非被动性投资”，就要受美国外国投资委员会对外国投资的国家安全审查。 事实上，美国安全审查的范围已经远远超过了国家安全范围的需求。从表面上看美国外资投资委员会多次申明其审查限定在传统国家安全领域内，不涉及其他国家利益，但在实践中，该制度早已牵连到国际关系领域，使得经济问题政治化。[5]如当前，美国在证据毫不充分的前提下，以“通讯安全”为由禁止中兴和华为的产品在美销售，禁止相关企业对中兴、华为的技术出口和软件授权，损害了我国企业的合法权益。
美国国家经济审查的立法变迁对我国的影响。如前文所述，美国针对我国对其国家安全审查立法进行了修改，根据其《外国投资风险审查现代化法》，美国外国投资委员会管辖的交易范围进一步扩大，特别针对我国，将投资和并购导致的知识产权转移、高新技术企业出售与危害美国国家安全相等同，这对我国对外投资造成不可忽视的影响。
第一，对外投资的直接损失。事实上，美国《外国投资风险审查现代化法》通过前，我国相关企业已经多次受到美国安全部门的安全审查，数次赴美投资因为美国安全审查而受损。如今年，华为手机因美国所言的“安全因素”而被迫再次退出美国市场，而其为进入美国市场所作的投资也因此受损。根据美国外国投资委员会公开的信息可知（当前仅有2013～2015年数据），美国共进行投资审查387起，其中74起的调查对象为中国企业，被调查企业数位居美国投资审查的企业总数第一。同时，美国总统以危害国家安全为由，至今共否决了5起并购交易，而其中4起交易由中国企业发起。此外，美国亦利用其国际影响力，迫使其盟友国参与对我国企业的制裁，这对我国企业对外投资的安全造成了严重的威胁。
第二，阻碍我国相关产业的发展。从表面上看，美国《外国投资风险审查现代化法》的制定是为了防止“窃取美国知识产权”，维护美国企业的权益;从实施上看，其是为了进一步扩大美国安全审查权的范围，通过限制投资、交易等方式，打压外国相关企业的发展，维护美国在科技企业的领先地位。可预测，随着中美在科技领域差距的缩减，美国针对我国科技企业发起的调查案件的数量必然激增，手段会越为激进，甚至会采用禁止技术出口等手段进一步打压我国相关产业的发展。
首先，我国企业收购高科技公司将受到更大阻力。近几年，投资并购外国高科技企业是我国突破关键技术，实现科技迅猛发展的重要途径之一，然而，随着美国《外国投资风险审查现代化法》对“关键技术”的概念进行扩大化解释，许多科技企业的收购都纳入国家安全审查领域，这让我国企业更难以通过收购等方式突破技术难点。
其次，美国禁止技术出口也会导致我国相关产业的发展受挫。虽然近几年我国创新科技产业已得到了长足发展，然而，在核心芯片技术等领域，我国仍难以突破，相关核心技术仍牢牢掌握在美国等少数发达国家之手。此外，在软件领域，无论是家用电脑还是移动设备，美国的操作系统处于国际垄断地位，我国并未有能与之抗衡的软件系统。以华为为例，当前，美国对华为实施技术出口制裁时，整个华为企业发展受到严重冲击，部分业务甚至处于停摆状态。可见，假如当前美国对我国科技产业进行全面制裁，对我国科技发展甚至国家经济安全冲击是不可忽视的。
最后，其他国家可能会受到美国的影响，禁止我国企业收购相关科技企业，例如，在福建宏芯基金收购爱思强案件中，虽然爱思强是一家德国企业，但其分支机构在美国，美国政府以该交易“可能威胁美国国家安全”为由否决该项交易，并迫使德国政府撤回审批许可，导致该交易失败。可见，美国不仅可以禁止我国企业收购美国企业，更可以影响我国企业收购其他国家的企业。
中美贸易摩擦下我国对外投资的保障措施
当前，中美两国的贸易摩擦愈加激烈，针对美国安全审查对我国的威胁，我国可通过以下三种措施保障我国的对外投资及相关产业发展。
完善海外投资保障制度，加强对我国投资者的法治保障。针对美国的经济安全审查行为对我国企业海外投资的威胁，我国应进一步完善海外投资的相关制度。当前，我国在对外援助和对外投资的制度构建方面已经有了初步的制度框架。但对比其他发达国家而言，我国相关规则存在对对外投资企业保障不足、资本项目管制过强、相关规定过于分散等问题。
由此，我国可制定《对外投资保障法》，建立和完善海外投资保险制度，对政治风险予以担保，增强企业对外投资的信心以及赔偿企业因境外政治风险而受损的利益。此外，我国政府可编纂赴美投资国家安全审查指南，为我国企业分析赴美投资可能遇到的风险以及相关应对策略。通过赴美投资国家安全审查指南的制定，能为我国企业尽可能地规避赴美投资的风险，保障我国对外投资的安全。
完善我国的国家安全审查制度，对美国安全审查形成反制。当前，我国的国家安全审查制度并不完善，面对外国严苛审查的同时，我国缺乏相应的安全审查制度予以制衡。虽然，我国已初步建立起国家安全审查机制，但相关立法层级较低，制度配套尚需完善，相关立法缺少明确的审查标准，不利于与国际社会相关制度的接轨。对此，我国应在现有制度的基础上，完善相關立法，构建一套被国际社会认可的国家经济安全审查制度。完善的国家安全审查制度能有效应对他国不合理的经济安全审查，形成反制，进而维护我国权益。我国可根据《中华人民共和国外商投资法》立法，细化外商投资准入负面清单;设立专门机构负责具体的安全审查流程、协调各部门间的工作;完善监督机制，建立由全国人大常委会负责的对安全审查工作的监督制度，建立经济安全审查结果复议机制。
推动国际治理秩序的变革，促进全球治理模式的完善。如前所述，现存国际秩序的不平等以及国际法治约束失效是纵容美司法权和行政权“长臂管辖”的主要因素之一。因此，我国应积极推动现有国际秩序的变革，以维护包括我国在内的世界各国的权益。在推动国际秩序变革进程上，我国应在维护现有的国际成果基础上，在强调经济主权的同时，奉行促进合作与广泛共识的原则，推动全球治理模式的进一步完善：一方面，我国应积极利用IMF、G20等平台，积极推动现有秩序的完善，扩大发展中国家的权益;另一方面，我国应积极推动“一带一路”等新国际平台的构建，并以此为基础，进一步完善和构建更为公平的立法制度与法律运行机制。
注释
[1]林乐、胡婷：《从FIRRMA看美国外资安全审查的新趋势》，《国际经济合作》，2018年第8期。
[2]屠新泉、周金凯：《美国国家安全审查制度对中国国有企业在美投资的影响及对策分析》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第5期。
[3]郭玉军、甘勇：《美国法院的“长臂管辖权”——兼论确立国际民事案件管辖权的合理性原则》，《比较法研究》，2000年第3期。
[4]Alison Elizabeth Chase， "The Politics of Lending and Reform： The International Monetary Fund and the Nation of Egypt"， Stanford Journal of International Law， 42， 2006， p. 193.
[5]梁咏：《美国国家安全体制下的中国海外投资保障研究——基于中海油收购优尼科案分析的视角》，《国际商务研究》，2009年第1期。
责 编∕周于琬
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