城镇社区农民工教育需求表达机制研究

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　　【摘要】社区教育是提高农民工技能和综合素质的重要途径，建立有效的社区农民工教育需求表达机制，既是提高社区教育有效供给的起点，也是调动社区多元主体积极参与农民工教育的机制保障。在社区教育共同治理的基础上，根据社区农民工教育的特点，通过完善信息渠道与信息整合、多元主体民主协商、政府回应绩效考核与监督等特色机制建设，以此构建完整的社区农民工教育需求表达机制，为农民工顺利实现自身教育诉求提供制度和机制保障。
　　【关键词】农民工;机制;表达;教育需求
　　【中图分类号】G720【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2020）01-0054-04
　　【作者简介】滕杰（1969—），男，天津人，硕士，副研究员，研究方向为职业素质开发的理论与实践、继续教育。
　　把农民工纳入城镇社区教育服务体系，是新型城镇包容性发展的具体体现和必然要求。通过社区教育，重点面向城镇化进程中的失地农民和农民工，积极开展职业技能、思想道德、民主法治、文明礼仪、生活方式等方面的教育培训，通过社区学习与交流活动，增强社区归属感和认同感，加快其融入城镇社区生活的进程。[1]但是，目前在城镇社区农民工教育实践中教育供给与需求脱节问题依然严重，不能满足新型城镇化发展对农民工综合素质提高的现实要求。破解社区教育供给与需求脱节问题的根本出路在于构建科学、有效的社区教育需求表达机制，尤其要结合农民工群体的特点，通过加强特色化机制建设，保障农民工群体及社区教育利益相关者有效地表达自身教育需求，提高社区教育决策的科学性及教育服务的适切性。
　　一、社区农民工教育需求表达机制的内涵和重要性社区教育需求表达主要反映了社区成员对社区教育的内容、数量，怎样生产、如何分配及其对教育服务的评价和态度等内容。只有通过建立制度化的教育需求表达的运行程序和规范，优化运行过程中各个要素间的联系和制约机制，方能保障社区成员将自身教育诉求得以充分、有效地表达，并转化成为公共教育需求。
　　1.社区农民工教育需求表达机制的内涵
　　 农民工教育培训需求是在需要基础上有支付能力的部分，农民工教育需求分为个人需求、社区需求和国家需求。[2]社区教育需求表达机制是指针对社区教育目标群体的教育需求信息进行收集、整合、转化和回应的过程及相应的制度保障。教育需求表达机制一般由四个要素组成，即表达主体、表达内容、表达渠道和制度保障。在此基础上，需求表达过程一般包括信息了解、需求表达、需求反馈几个环节。在社区教育服务对象中，农民工群体具有一定的特殊性，这一群体在城镇社区中仍属于弱势群体，不仅对社区教育政策、培训信息了解不多，而且由于自身教育诉求表达能力有限，群体真实的教育需求也很难得到教育决策者的关注。构建针对农民工群体的教育需求表达机制，就是要在教育需求表达运行程序和规范的共性制度建设基础上，为克服农民工群体诉求表达能力有限的弱点，需要通过具有约束力、整合力的制度设计来保障农民工教育需求表达的有效性。
　　 在社区共同治理架构下，农民工教育需求表达机制建设面临着难点和重点，即，如何面向多元主体保证信息渠道的畅通;如何克服信息碎片化，实现信息的有效整合;以何种方式保障多元主体的需求合理地转化为政府的教育决策;如何克服弱势群体的不足，保障农民工群体教育诉求的实现。因此，在公共治理理论的指导下，完善社区农民工教育需求表达机制，需要强化以下三个方面：一是提升农民工群体及教育利益相关者的组织化程度，增强各个利益相关者“由下而上”的教育需求表达能力。二是以畅通的信息渠道为基础，完善制度性的多元主体协商机制。联系上下、沟通彼此的信息網络，既是政策下达、民意上传的渠道，也是多元主体参与民主协商的平台，实现了“自上而下”的调研系统和“自下而上”表达系统的链接与互动。在此基础上，进一步完善多层次、多形式的民主议事制度，通过民主协商、民主决策，准确反映出社区农民工教育利益相关者的需求偏好。三是强化政府回应制度。建立有效的公共服务回应制度，完善政府回应绩效考核和监督机制是保障弱势群体了解公共服务信息、准确表达诉求的制度基础。
　　2.构建社区农民工教育需求表达机制的重要性
　　 首先，构建完善的社区农民工教育需求表达机制，突出了农民工在社区教育供给决策中的中心地位。在社区教育中，农民工主体地位体现在农民工不仅是社区教育需求的调查对象，培训效果的评价者，而且是教育决策、课程实施等环节的参与者，对培训内容、时间、方式、方法等具有发言权。构建顺畅的信息网络，可以保证农民工详细了解社区教育培训的政策、课程信息等，这为农民工参与社区教育运行，表达自身教育需求提供了基础。而传统的社区教育管理体制和机制所形成的“由上而下”的决策方式，不利于弱势群体掌握培训信息，缺少制度性的沟通渠道，公共服务回应机制弱化，这就使得现行的社区农民工教育培训的内容、方式与实际需求相差甚远。其次，构建社区教育需求表达机制，满足了社区教育多元主体参与共同治理的需要，可以充分调动利益相关者参与到农民工社区教育中来。农民工社区教育需求是农民工社区教育利益相关者教育诉求的综合反映，教育利益相关者包括了地方政府、社区组织、驻社区单位、非营利组织、社区居民及农民工群体等。在社区教育多元供给结构下，社区教育利益相关者同样也是教育服务的提供者。为了协调利益相关者的诉求和整合教育资源，在政府主导下，不仅需要畅通的信息沟通渠道，而且需要在政府与社区教育利益相关者之间构建民主协商、民主决策机制，根据需求偏好的内涵和特点来确定教育供给的内容、数量、质量及所要采取的供给方式。
　　二、目前社区农民工教育需求表达机制存在的问题社区农民工教育的供给与需求存在不匹配现象，一些培训内容的设置与农民工城市就业、生活的实际需求相脱节，农民工被动性地接受所安排的培训，感觉培训的内容“用不上”，“学了也白学”。出现这种现象，主要反映出社区农民工教育的内容、形式不能满足实际需求。 　　1.农民工教育利益相关者的教育需求表达不充分
　　 一方面，农民工群体自身的教育诉求尚未得到教育决策者的重视。出现这种情况既有群体自身原因，也受到传统决策体制的约束。从自身原因分析，文化素质普遍偏低、经济地位不高、主体表达意识缺失，这些都致使这一群体教育诉求表达能力相当薄弱。同时，农民工群体的组织化程度不高，也使得这一群体很难通过制度性的信息渠道反映自身诉求。另一方面，社区农民工教育利益相关者的诉求也未得到充分表达。目前在农民工教育培训实践中，政府积极倡导，资金投入不断增加，但用工企业、社区组织等参与社区教育的积极性不高，这主要是由于农民工教育的内容、方式、质量、供给方式等方面未能满足利益相关者的实际需求。社区内的企业、社区管理组织等是农民工教育重要的利益相关者，不仅对农民工整体素质的提高十分关注，而且对就业人员、社区成员所应具备素质能力的要求具有专业性的认知和明确的诉求。只有通过建立上下互动、民主协商，有效地反映各方利益相关者教育诉求的社区教育需求表达机制，方能调动多元主体参与社区教育的积极性。
　　2.需求表达渠道、民主决策机制不健全
　　 在多元主体共同治理的环境下，建立有效的需求表达渠道和民主协商决策机制是协调各方利益，整合公共需求的基础。目前，农民工社区教育需求表达机制建设相当薄弱，需求表达渠道单一，多元主体协商决策机制不健全。首先，以社区为起点的“由下而上”的教育需求表达的信息渠道尚不完善。从居住形式看，农民工所在的生活社区主要有工厂社区、居民生活社区两种形式。在工厂社区生活的农民工主要是单身的年轻人，在工厂工作，集中居住在集体宿舍;在居民社区生活的农民工主要是从事服务业，有的已经成立家庭。建立由社区为起点的，“由下而上”的社区教育需求表达渠道尤为重要，这样既方便农民工了解培训信息，也有利于以社区为单位收集、整合农民工教育需求信息。其次，社区教育行政主管部门重视不够，缺乏顶层设计。在社区事务管理中，运用重大事务公示制度、听证会等制度，公开信息、收集、听取各方意见是行之有效的公共需求表达的制度性机制，但在社区教育尤其在农民工教育培训决策中很少有具体运用。公共需求表达制度性机制的缺失，使得农民工教育的利益相关者，尤其是农民工自身的教育需求很难在教育决策中得到反映。
　　3.政府回应绩效评估与监督机制有待完善
　　 目前，在社区教育实践中存在着“培训供给的‘主观性’与市场需求的 ‘有效性’矛盾;培训内容的‘大众性’与个体发展的‘针对性’矛盾;培训主体的‘单一性’与过程实施的‘多元性’矛盾;培训模式的‘刻板性’与成效提升的‘创新性’矛盾等方面的问题”。[3]这些问题成为影响农民工社区教育质量的顽疾，但是多年存在的问题依然未得到一些地方政府教育主管部门的重视，政府回應绩效评估与监督机制的不完善是造成这种情况出现的主要原因。不仅在社区教育重大决策中存在信息公开内容不全、时效性差、质量不高的问题，而且多元主体共同监督机制也未形成。建立完善的政府回应绩效评估与监督机制是规范政府决策行为的重要内容，这就需要构建多元主体参与的绩效评估与监督体系，同时加大政府教育政策信息公开、教育决策公开、执行过程公开、执行标准和效果公开透明。绩效评估与监督机制不仅对于提高政府教育决策效能起着巨大的推动作用，而且为保障弱势群体教育诉求的实现提供有力的制度支持。
　　三、完善农民工教育需求表达机制的基本策略通过构建有效的教育需求表达机制，克服教育需求与服务决策之间的脱节问题，提高社区农民工教育供给的有效性。
　　1.提高需求表达主体的组织化程度
　　 提高组织化程度，可以化解由于信息过于分散而带来的交易成本增高的困境，同时可以提升社区农民工教育各个利益相关者公共教育需求表达的话语权。一方面，应重视提高农民工自身教育需求表达的组织化程度。充分发挥街道、居民委员会等社区管理组织的作用，让社区成为农民工表达公共诉求、获得社会支持的“家园”。无论是居民社区，还是工厂社区，社区服务还需向社区内的企业组织延伸。为了充分了解企业对农民工社区教育的需求，地方政府、社区管理组织也需与驻区企业的工会、青年团体等群团组织合作，了解、反映和传递教育需求信息。在此基础上，更加需要不断加强农民工自己的社群组织建设，直接收集、分析、反馈包括教育需求在内的群体诉求。另一方面，重视听取农民工社区教育利益相关者的教育诉求，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中提出，“鼓励相关行业企业参与社区教育。引导一批培训质量高、社会效益好的社会培训机构参与社区教育。探索开放、可持续发展的资源共享模式，不断扩大社区学习资源供给”。社区内的企业、行业协会、教育机构等是农民工社区教育重要的利益相关者，既是农民工社区教育资源的提供者，也是社区教育成果的分享者，与政府共同构成了社区教育供给的多元主体结构。因此，农民工社区教育需求表达机制应为利益相关者表达教育需求提供组织和机制保障。
　　2.拓宽教育需求表达渠道
　　 公共服务供给与需求的匹配性是衡量公共服务供给有效性的标准。因此，公共服务的供给侧结构性改革应建立顺畅的需求表达渠道。[4]在教育决策者与农民工群体、教育利益相关者之间搭建网状信息沟通渠道。一是充分利用已经形成的三级教学体系，以社区教育的教学点为信息链的终端，直接面向有意愿学习的农民工宣传社区教育政策、培训项目信息，同时以各种形式广泛听取农民工的学习需求和对社区教育的意见反馈。二是发挥政府街道组织、企业行会、研究机构及企业工会、共青团等社群组织的作用，整合农民工社区教育需求。充分利用群众利益表达的制度性渠道，通过地方人大、政协会议，或者通过参加教育重大决策的听证会、议事会等表达农民工社区教育需求。三是加强电子信息平台建设。由于多维供给组织拓宽了新型社区居民的需求表达渠道，畅通了需求表达路径，因此多维供给模式能够更加准确地表达居民对新型社区公共产品的实际需求。[5]多元主体参与的农民工社区教育，信息公开、交流、相互监督尤其重要，利用电子信息技术建立社区教育信息发布平台，公开社区教育政策、规划、重大社区教育项目运行信息、政府采购等信息。同时，加强多元主体间交互功能，及时发布政府回应信息，收集多元主体对政府回应的评价和意见。 　　3.完善多元主体民主协商决策机制
　　 完善社区教育决策的民主协商机制是多元主体参与农民工社区教育的必然要求。以系统理论的观点来说，政府公共决策系统和环境之间的相互作用可以分为三个过程，即输入性参与、转换和输出性参与。转换指的是将社会问题和公众诉求的解决方案转化为政策的过程。[6]在将社区教育需求转换为公共政策过程中，民主协商决策的内容不仅包括教育供给的内容、数量、质量等基本问题，而且需对供给主体、供给过程管理、供给绩效评价及责任追究等问题，通过协商在多元主体之间达成协议，奠定合作供给的基础。首先，引入专业研究机构专门负责公共教育需求的调研和公共需求识别，以供咨询。在地方公共产品、服务供给实践中，专家论证已经较为普遍使用，从第三方角度可以比较公正地为教育决策提供咨询。其次，完善基层社区的民主议事制度。民主议事制度是社区共治的基本制度，打破了“由上而下”决策带来脱离实际的弊端。社区教育的民主議事制度以街道、居民委员会为核心，吸纳社区农民工教育多元主体参加，建立制度化的议事规则，定期开展会商，在多元主体会商基础上共同决策。第三，充分运用好以政府为主体的民主决策机制。社区教育重大决策需严格履行重大事项民主程序，吸引多元主体参加到重大事项公示制度、听证会制度的落实和运行中来，使社区农民工教育多元参与主体的教育需求得到充分表达。
　　4.完善政府回应绩效评估与监督机制
　　 完善政府回应绩效评估与监督机制，为社区农民工充分表达自身意愿提供了强有力的制度约束。首先，强化对政府回应绩效的评估。近年来，为了充分调动社会教育资源参与社区农民工教育，一些地方政府采取政府购买服务的方式加大对农民工教育及技能培训的投入力度。多元主体参与社区教育，政府更加需要加强对教育决策执行过程和结果的评价考核，建立完整的回应考核评估系统。重点关注培训项目目标的落实情况、资源投入、教育质量、效率和效果，做到全过程评价、持续评价、不断改进，及时将评价结果向社区教育多元主体和社会公布，提高政府回应能力。其次，引进第三方监督机制，对政府的社区教育重大政策、重大项目的实施实行过程监督。突出量化指标的检测和评价，包括服务类别、人数、频次、效果满意度和财政资金使用效果等。
　　【参考文献】
　　[1]教育部等九部门.教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见[S].2016-06-28.
　　[2]戴建兵，王建云，曹艳春.我国农民工教育培训需求确定与补贴提供机制探讨[J].现代远程教育研究，2012（6）：50—56.
　　[3]吕莉敏，王碗.县域社区教育服务农民工教育培训的策略[J].中国职业技术教育，2017（35）：53—56.
　　[4]李洪佳，沈亚平.公共服务供给侧改革的理论范式及实践路径[J].中共天津市委党校学报，2017（2）：68—73.
　　[5]刘楠楠.新型社区公共产品有效供给机制研究[D].成都：西南财经大学，2013：39.
　　[6]朱同庆.我国政府公共决策过程中回应机制的建构研究[D].郑州：郑州大学，2011：35.
　　【Abstract】Community education is an important way to improve the skills and comprehensive quality of migrant workers. The establishment of an effective mechanism to express the needs of migrant workers community education is not only the starting point to improve the effective supply of community， but also the mechanism to mobilize the multiple subjects of the community to actively participate in migrant workers education. On the basis of common governance of community education， according to the characteristics of community migrant workers education， through the improvement of information channels and information integration， multi-agent democratic consultation， government response to performance appraisal and supervision and other characteristics of mechanism construction， a complete community migrant workers education demand expression mechanism should be constructed to provide system and mechanism guarantee for migrant workers to successfully realize their own education demands.
　　【Key words】migrant workers; mechanism; expression; education demand
　　（编辑/徐枫）
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