合理化、合法化、有效化：城管执法进社区的三维向度研究

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　　[摘 要]城管执法进社区，能够有效提升基层治理与服务能力，助力和谐社区建设。在顶层注意力的高位推动下，城市管理重心下移态势逐步蔓延，但仍存在法制建设不完善、权力让渡与资源让渡不同步、权力再分配不彻底、执法能力与专业性结构化错配以及国家与社会、行政与自治、权力与权利关系未理顺的困境。加强城市管理法制建设以进入社区，强化宣传教育、改善城管队伍形象以融入社区，切实转变工作模式、善借新兴媒体科技以服务社区，多措并举力求实现城管执法与社区自治的有效衔接和良性互动。
　　[关键词]城管体制改革;社区治理;行政与自治;权力与权利;合法化
　　中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）01-0088-08
　　一、问题的提出
　　党的十九大报告明确指出，要深化机构和行政体制改革，形成科学合理的管理体制;加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。城市管理作为国家治理体系不可或缺的关键变量，是社会主义现代化水平与民生质量的客观映射。随着市场经济的迅猛发展与社会结构的转型，城市化进程加速的同时，城市管理体制的弊病逐步显现。城市发展的利益偏好与民生诉求难协调、城市管理水平与建设速度相脱节、规模扩张与质量提高难同步以及重末端管理轻源头治理的落后管理理念等致使城管体制改革陷入困境。因此，有效提升城市管理精细化水平，使城市管理体制与社会良好发展所需的政府行政职能之间的合理设计相契合就显得尤为重要。打破传统硬性约束下的城管执法手段的桎梏，柔化政府与社会边界，创新城市管理体制及模式已是大势所趋。近年来，“城管執法进社区”的出现及普及可谓是应时合势，并因其强调转变传统的单向度自上而下行政授权的城市管理模式、代之以多元主体联动模式而引起学界聚焦。如何理解各治理主体在行动过程中的权力分配与资源获取？如何保证各行动者能够彼此协同实现城市管理共同目标？这一模式现实运行将面临怎样的瓶颈？如何保障城管部门能够顺利“进入、融入、服务”社区？厘清这一系列问题，有助于此模式的纵深化发展。
　　斐迪南·滕尼斯于1887年首次提出“社区”的概念[1]，之后戴维·波普诺和阿兰· 芬利森分别从人文地理与社会科学角度对社区作出定义[2][3]。20世纪30年代，费孝通等首次将community译为“社区”，之后突破地域性特征限制对“社区”作出明确界定[4];1986年民政部首先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，自此，“社区”概念正式被引入政府工作中[5]。为实现理论与实际的统合，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》将社区定位为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区[6]。
　　也有学者从地域性与人文性角度对“社区”作出界定[7]。如今学界比较认同的“社区”是指，居住在某一地域内，具有共同意识和利益的多种社会关系与社会共同体。
　　城市管理有广义和狭义之分。广义的城市管理是指对城市空间中所有人与事的管理，主体限定为各级城市政府管理主体和城市内各类居民及其组成的各类实体组织，包括企事业和社团组织（含党派组织），如环境、工商、治安等管理部门;客体实现了最大限度综合性，涵盖政治、经济、文化、社会等众多领域[8]。狭义的城市管理是指政府设立专门的城市管理机构，如城市管理委员会、城市管理执法局，专司包括公共设施、市容环境、供水节水、风景园林等在内的诸项城市管理工作[9]。本文所论述的是狭义层面的城市管理。
　　社区是城市空间范围内的基本单元，城管执法进社区实质上就是城市管理的微观执行，也是城市管理综合执法体制的一项突破性创新。所谓“城管执法进社区”，即通过在社区设立城管所，聘请社区户籍居民作为社区管理员，协助街道执法队执法以提高社区城市管理水平的改革措施[10]，是城管综合执法部门横向上执法权限不断扩张，纵向上执法深度由街道逐渐向基层社区倾斜的体现。这一方式主要是通过改变既往政府单一行政主体通过强制性手段执法局面，代之以政府与社会多元主体联合执法、共同管理城市社区，打破政府与社会的身份壁垒，使其边界相对模糊化、柔性化，从而实现城市管理多方共治的美好愿景。
　　目前学界对于“城市管理体制”与“社区”的研究众多。在宏观城管体制改革方面，一些学者分别从统筹解决好机构性质，健全完善城管执法机构设置，构建包括法律、道德、政策、思想等社会管理手段在内的综合治理体系出发为城管体制改革提出了建设性建议[11][12][13];也有学者分别将天津、厦门、上海的城市管理综合执法工作作为研究对象，对其存在的管理、执法痼疾进行了深刻剖析并为下一步城管体制改革指明了方向[14][15][16]。在社区治理方面，一些学者分别从城市社区治理能力、治理体制、治理结构转型等方面进行了研究[17][18][19]。但将“城市管理”与“社区”结合起来进行系统研究的屈指可数，目前仅有以深圳市龙岗区“城管在社区”模式为研究样本对城管体制创新进行的论述[10]，但以个案研究所得的结论应用至全国往往缺乏一定的适切性，无法全方位透视城市管理重心下沉的现状与困境。基于此，本文将“城管执法进社区”模式研究视野延展至三个维度，即合理化之维、合法化之维、有效化之维，通过三维向度的翔实分析，探讨这一城市管理模式各要素之间的内在关联性，以期为城市管理综合体制改革提供镜鉴。
　　二、合理化之维：政策保障路径下的适切性分析
　　深入推进城管执法体制改革是贯彻党的十八大精神、中央城镇化工作会议及中央城市工作会议精神的重要举措。我国城市管理行政执法的规范性、有效性、重要性一直受顶层注意力聚焦。政策作为制度设计具有硬性约束力与宏观“牵引”效用，故本文分别以“行政处罚”“城市管理”“行政执法”为关键词，从北大法宝中国法律检索系统中检索出相关政策477条，基于全方位和宏观性政策筛选原则，最终选取具有标志性意义的政策文件为本文研究提供科学支撑（见表1）。 　　宏观层面价值取向的主导性支持为城管体制良性改革提供了坚实的保障，相关政策部署一经发出，便引发全国上下城管执法体制改革热潮，以青岛、自贡、邢台等为代表的试点城市改革如火如荼，各地纷纷探索适合自己的“城管进社区”工作模式，推出了一些群众认可的举措，得到居民的普遍认可与赞誉，群众满意度明显提升（见表2）。
　　由上述“城管执法进社区”试点城市实施情况来看，城市管理体制改革触角正在不断由街道向基层社区延伸，城管执法进社区呈现扩大化与常态化趋向，具备一定的正当性与合理性。首先，城管执法进社区可以有效应对社会自治力量发展缓慢及行政“父爱主义”倾向导致的居民自治失灵;其次，可以有效避免由于资源稀缺及利益主体多元化导致的“公地悲剧”现象，维护公共利益;最后，社区自治过程中难免会出现“搭便车”现象以及私立救济的高成本导致集体行动乏力困局，居民对物业公司等部门的违法违约难以采取及时有力的措施。城管执法进社区有效弥补了社区自治的缺陷，提升了城市管理综合水平新位阶。
　　但是，城管执法进社区亦存在一定的弊端与困境，导致部分地区城管体制改革失效，如哈尔滨市在改革过程中出现城管进社区有三难的问题，面对谨慎的质疑与反对，我们不得不重新审视这一城市管理体制改革是否存在不合理之处？改革失效是否涉及各主体间权力分配问题？如何处理好各主体之间关系？为解决上述问题，我们必须对城管执法进社区的合法化及有效化路径进行深入探讨。
　　三、合法化之维：权力分配的内生冲突与关系调试的焦点矛盾
　　（一）权力的分配与再分配：横向执法权限范围扩展
　　传统的城市管理体制往往重线性垂直管理、轻横向各主体间的多元联合。城管执法进社区摆脱了以往执法权力过于集中的痼疾，将执法权限橫向拉伸，重塑权力分配与再分配体制。面对职能的合理分化与权力的横向“稀释”，城管执法合法性、权力与资源让渡、权力再分配与执法专业性的探索将是避免权力分配内生冲突的关键所在。
　　1.“合法性”定位模糊。法无授权不可为、法无禁止皆可为，强调的是法制规章的硬性约束效力。落实到城市管理综合执法领域，城管执法“合法性”界定作为权力分配过程中的关键要素，在城管体制改革中被置于突出位置。城市管理的常态化本应是权力部门各司其职（见图1），但在执法过程中往往会出现权限边界不明晰的“尴尬”境地，城管部门与其他同级机关如公安局、住建局、工商行政管理局在联合执法过程中，针对多头重复执法、职权交叉的事项通常交由城管部门去执行（见图2），但城管部门应然权力与实际可操作权力之间仍有较大的模糊性与不确定性，执法依据欠缺。以哈尔滨市为例，执法局与城管局两个平级单位，在处理具体事务时出现协调困难的问题，执法局有执法权的事项不去管，而城管局缺失管理权，导致二者对问题均处于漠视状态，严重延误问题的有效解决。
　　2.权力让渡与资源让渡不同步。权力让渡与资源让渡二者有效链接是权力优化分配必不可少的要素。假如权力让渡于城管部门后，配套的人力、物力、财力等相关资源并未及时让渡，就会使城管执法力度收缩、效果不佳，难以达到预期理想化的城市治理状态。深圳市龙岗区 “城管在社区”模式应用时因财政缺乏制度性约束，未将其经费预算纳入街道总体经费规划中，经费投入不足，“多权少钱”困境导致多项工作无法正常有序开展。协调权力与资源同步跟进是及时化解这一矛盾的关键所在。
　　3.权力再分配不彻底。权力再分配主要是为执法权力从集聚叠加衍生到功能疏解提供渠道[20]。以九江市拆除违章建筑为例，审批机构是项目“准入门槛”，只有得到住建局的建房许可证明，城管才将其视为合法建筑，否则就作为违法建筑依法进行拆除，但在拆除过程中若相对人不同意拆除或者拒交罚款，城管部门需申请法院强制执行;或者相对人作出威胁或伤害城管执法人员的行为时，就需要借助公安部门的协助来执行相关措施。此类分权结构本是为防止单个部门权力过于集中而采取的权力制约手段，但在现实执行过程中逐步演变成不同部门之间互相掣肘的执法障碍。
　　4.执法能力与专业性结构化错配。随着城市化进程的加快，城管执法面临的专业性技术工作日益繁杂，而城管基层执法人员学历、技能往往与工作专业性需求不匹配，面对复杂的技术难题往往力不从心。如益阳市某社区自城管工作站入驻以后，社区城管成为居民排忧解难的主心骨，社区内两家餐厅因涉及油烟污染问题遭到居民投诉，但社区驻地城管人员检测后表示无力解决，便将问题移交给市城管综合执法局技术部门处理。城管执法的专业性及时跟进不仅可以提高执法效率，也是公众对城管队伍执法能力与政府部门形象的基本考量，关乎政府部门与公众之间矛盾的有效破解和多元联合执法的规范性提升，于日后对政府部门相关政策的响应、执行，政府公信力、权威的维护和城市管理的有效化、科学化发挥着重要作用。
　　（二）关系调试与理顺：国家与社会、行政与自治、权力与权利
　　1.国家与社会关系。随着现代化进程加快，我国公民逐渐完成了由“单位人”向“社会人”的转变，城市治理格局也逐渐从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”过渡，这是社会主义市场经济体制对基层政府职能提出的现实要求，也是国家政府部门职能权力下放与社会自治力量迅速成长的自然映射，同时反映出社区作为人们生活的共同体，其有效管理在促进和谐、文明城市创建过程中的地位与作用日益凸显。落实到街道层面的社区长效管理机制上，则必须强调执法力量的综合性、整合性，突出管理力量的纵深性、自治性，以有效解决社区发展中的一系列问题[21]。
　　在计划经济时代，极度发达的政府单向度垂直进行城市管理，忽略了横向上相对弱化的社会边缘力量。政府在社会管理上拥有几乎不受限制的权力，在社区治理方面贯彻“两级政府、两级管理”模式，即市政府、区政府两级组织来行使管理街道社区的职能，社区处于被动管理状态，自治权利得不到有效行使。随着社会主义市场经济的发展，城市综合执法及城市管理体制改革创新的要求日益提升，政府开始转变执政方式，不断纠正“越位”“错位”问题，逐渐由“全能型政府”向“有限型政府”、由“政府行政管理”向“社会自我管理”、由“行政本位”向“社会本位”过渡，实现其职能的社会化。在社区治理中，社区主动承担政府行政转移不该管的、管不好的原政府职能，构建社区自我管理为主、城管部门管理为辅的“小政府、大社会”模式，扩大民主与居民自治，推动“两级政府、两级管理”模式向“两级政府、三级管理”模式转变（见图3和图4）。 　　2.行政与自治关系。一些学者将行政自治二者关系概括为行政自治一体化、行政自治分离化和行政自治有效衔接化[22][23][24][25]（见图5）。以城管执法进社区视角来看，二者关系可视为有效衔接化，行政执法作为社区自治的辅佐功能从大包大揽退到保障式的有限进入，是社区自治功能集聚的直观体现，也是城市管理重心下沉的现实反映。在城管执法进社区过程中，行政与自治二者关系该如何处理？公权与私域的界限如何划分？行政介入社区自治的时机怎样确定？这是城管执法进社区亟待解决的现实困境。
　　行政范围内对行政权的规制众多，明确公权与私域界限的《中华人民共和国行政许可法》第十三条明确指出，对公民、法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的可以不设行政许可。行政许可决定城管执法的触角可以延伸至何处，在城管进社区过程中，对于社区自治能够完成的具体事项，城管部门可以暂且退到执法范围之外，有效做到不进入、不参与、不干涉，完全交由社区自己执行、把控、监督。《中华人民共和国城市居民委员会组织法（修订稿）》（以下简称《居委会组织法》）第四条明确规定：“不得干预依法属于社区居民自治范围内的事项”，有效区分了行政与自治的范围，保护了社区居民的自治权利。换言之，法律未明确授权的法定事项，行政执法主体不得强制进入，这是行政执法合法性原则的基本界定。《邢台市城市市容和环境卫生实施办法》明确指出，“本条例适用于本市市区内的城市市容和环境卫生管理活动”，将公权范围限制在邢台市市区，城管执法范围同样被圈定于市区，对于农村地区，即私权范围，城管队伍无权干涉，也不得干涉。
　　行政执法介入社区自治的时机对于协调行政与自治的关系至关重要。《物业管理条例》第四十五条规定，物业管理区域内违反有关治安、环保等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告，由行政部门依法对违法行为予以制止或者依法处理。该条例实质上将业委会和物业企业的服务视为“前置义务”，只有在其劝阻制止无法发挥效用时，才交由行政部门处置。换言之，只有在社区自治功能失灵情况下，行政执法才能以强制保障的身份介入进行一定程度的干预，延长管理线、扩展管理面、增加管理点，以此来稳定社区发展。同时，鉴于公共效益的重要性考量，执法部门处罚限度需谨慎酌定。由于城管执法涉及的内容违法性质相对轻微，获业主谅解后是否能对违法行为从轻处置，相关立法及执法机关应根据社区、居民需求导向差别而灵活权衡。
　　3.权力与权利关系。在城市管理过程中，“权力”指行政机关执法权力，“权利”指社区居民自治权利。在城管执法进社区过程中，理顺权力与权利的关系是破解执法困境的关键一环。根据《居委会组织法》，居委会是承担社区治理的主要机构，有效遵循自我管理、自我教育、自我服务的基本原则。城管执法进社区必须尊重居民自治权利，即权力在某种程度上要依附于权利，不能干预权利有效需求性发挥。在执法之前，一方面要严肃正视法定事由，杜绝社区内违法行为;另一方面要保障社区居民自治的权利，严禁城管部门随意介入社区执法。在执法过程中，必须秉承合理性、适当性原则，以柔性稳妥的方式、最低限度的行政干预去平衡行政执法效果与社区自治功能的实现。青岛市在城管执法进社区中的主要困境之一是居民的“弱参与”问题，究其根源是城管权力下放不到位，居民抱有“省心、省时、省力”心态，即便想参与却被无端遏制，久而久之权力仍浮于行政机关，居民自治权利被置于边缘区。
　　四、有效化之维：顺利进入—有效融入—良性服务
　　（一）城管队伍何以“进入”社区
　　城管队伍及城管人员顺利进入社区是城管执法的根本前提，也是后续管理社区、服务社区的准入门槛。而法律独有的硬性约束性质正是城管执法进入社区的“把关人”，只有得到法律许可方有权限进入社区。要加強城市管理法制建设，强化城管执法进入社区的制度规约与法律约束，明确城管进社区的“边”与“界”。如《武汉市城市管理条例》对武汉市的城市管理重心下移作出明确规定：“在市政府统一领导下，市级各相关部门以区为主，街道、社区为基准，依法下放管理权，促使管理重心下移”，将市（区）城管部门纳入所在市（区）政府组成部分，但对城管法律地位、进社区身份合法性并未作出具体规定。因此，要加快城市管理相关法律法规的制定，有效提升城市管理的法制位阶，力求从源头上解决城管进社区执法权和城管身份合法性的问题，为城管更高效地服务社区打下坚实基础。
　　（二）城管队伍何以“融入”社区
　　一是强化宣传引导。寓教于乐宣传城管执法进社区的合理性、合法性，使知识的被动传输转变为社区干部、居民的主动接收，利用自媒体迅速发展带来的知识传播快捷、便利的优势，开展形式多样、群众喜闻乐见的宣传教育活动，帮助社区群体真正了解城管进社区的目的及意义。社区干部作为社区居民自治的“领头羊”，在社区管理中发挥着至关重要的作用，可以通过座谈会形式将社区干部集聚到一起，听取社区干部的诉求与民意心声，转变社区干部对城市管理工作的认知，将“要求社区干部配合执法队工作”转变为“社区干部主动加入整治工作”;于社区居民而言，可以通过居民大会、海报宣传等形式提升其对城管执法的认同感，形成“有人管+自己管=管得好”的共同心理趋向，切实激发居民参与社区管理的热情。
　　二是改善城管队伍形象。改善城管人员“邋里邋遢”“素质低下”“执法粗暴”等消极形象是城管执法融入社区的关键。深圳市出台《城管执法人员十不准》条例，对城管执法人员作出形象、行为上的约束，以此严明城管队伍纪律。要求在执法过程中依照规定穿着制式服装并佩戴标志标识;主动出示执法证件，以证明城管身份的合法性与正规性等，多措并举力求打造一支“政治过硬、纪律严明、训练有素、服务至上”的城管队伍。此外，随着民众参与意识、民主意识的与日俱增，政务公开的重要性不容忽视，聘请民众监督员可以使社区民众真正收获为社区发展贡献一己之力的自我认同感、归属感;开放群众“投诉日”，针对社区管理出现的问题定期进行投诉、举报，使社区群体切实感受到城管进社区带来的社区管理效能。 　　（三）城管队伍何以“服务”社区
　　一是切实改进工作方式。城管执法要坚持“疏堵结合，以疏为主”，突出服务优先的工作理念，将“管理本位”思想向“服务本位”思想转变，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。将直接执法逐渐向宣传、教育、引导等非强制手段转变，减少执法队伍与管理相对人的直接对抗，寓管理于服务，努力打造10%靠执法，20%靠管理，70%靠服务的智慧城管执法队伍。
　　二是灵活转变工作模式。通过部门间的“纵”“横”联动建立“四位一体”工作机制。推动“单边执法”向“多边执法”过渡，将城管执法队、物业保安、装修巡视员等有机联动起来，打造综合管理巡查队伍，共同把控、监督社区内部违规建筑及违法行为。促进城市管理由粗放型、问题式、运动式向精细化、预防式、常态化转型，有效做到及时发现、逐级汇报、力度查处，将各类违法行为制止于萌芽之中，成功将城市管理关口前移，初步构建起和谐高效的城市管理机制[26]。
　　三是善借新兴媒体科技。互联网时代信息技术迅速发展，仅靠传统技术难以满足时代与城市管理发展的需求。城管执法进社区亦应依托“互联网+”时代背景，借助大数据、云计算等新兴科技，努力实现城管与社区的融合。如河南省在智慧城管建设中，通过执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法决定实时推送、执法信息统一公示等措施，有力推动城市管理智慧化发展。将数字化城市管理平台和办公自动化系统合理运用至城管执法进社区工作中，进一步提高了城市管理信息化水平。同时，利用网络传播速度快的优势开设社区网上监督渠道，有助于强化广大居民对城管执法工作的监督，提升了城管执法的工作质量与效率。
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　　责任编辑：陈文杰
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