高职教育扩招的多重制度逻辑分析
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[摘要]面对我国产业升级和经济结构调整对技术技能人才的紧迫需求，国家做出高职教育扩招的重大决策。基于利益相关者理论，高职教育扩招受到政府逻辑、学校逻辑、企业逻辑和家庭逻辑四种制度逻辑的共同作用。在多重制度逻辑的博弈中，各个行为主体出于保护既得利益或获取更多利益的需求，容易出现高职教育扩招的“共谋行为”，进而导致高职教育质量陷阱，加剧结构性失业的风险，理应规避。针对相互交织的制度逻辑关系网，实施高职教育扩招的建议包括主体观念变革、教育制度创新、增加经费投入、关注质量保障。
[关键词]扩招;多重制度逻辑;高职教育
[作者简介]祝成林（1984- ），男，安徽天长人，南京信息工程大学高等教育研究所，助理研究员，博士。（江苏 南京 210044）张宝臣（1964- ），男，黑龙江依安人，温州职业技术学院，教授。（浙江 温州 325035）
[基金项目]本文系2018年度浙江省高等教育“十三五”第一批教学改革研究项目“校—企—生协同提升高等职业教育实习质量的理论探索与实践策略”（项目编号：jg20180588）和2018年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“职业教育实习质量形成机理及制度保障研究”（项目编号：18YJC880158）的阶段性研究成果。
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2020）03-0013-07
一、问题提出
随着我国产业转型升级、经济结构调整对技术技能人才的紧迫需求，职业教育重要地位和作用越发明显，加快发展现代职业教育已经成为解决高技能人才短缺的国家战略。《2019年政府工作报告》中提出：“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。”高职教育扩招源自于缓解当前结构性失业问题和为我国产业转型、经济发展积累人力资本。人力资本理论主张通过教育提高人力资本，增加个体的生产力来促进经济发展。尽管在短期内，教育的投资效益并没有足够的吸引力，但从长期来看，教育是最大经济效益的投资品。此外，只有平衡人力资本投资和实体资本投资，才能促进经济的发展。高职教育扩招正是一项直接投资人力资本、间接投资实体经济的重要举措。
高职教育扩招不仅仅是受教育者数量增加，更应该是教育质量提升。只有高质量的教育，才能确保受教育者具备必要的知識和技能。低质量的高职教育难以保障青年人力资本投资的收益，受教育者难以获得向上的社会流动机会，加大人力资本投资并不会增加个人的就业能力和经济回报。因此，保障教育质量是本次扩招必须关注的问题。高职教育扩招涉及不同主体的利益，引起他们的相关行为，进而带来教育质量问题。主体的行为只有在社会情境中才能得到解释，而制度正是连接社会和主体之间的桥梁。任何影响较大的制度都有一个核心逻辑，即制度逻辑，它能够反映行为者行为的价值观和信仰，驱动和约束着行为者的行为并塑造行为，能决定个人偏好、组织利益。制度逻辑理论有助于全面地理解高职教育扩招中各主体的行为逻辑及其指引下的行为表征，对于落实高质量扩招或有裨益。
二、多重制度逻辑下高职教育扩招的分析思路
（一）多重制度逻辑理论的优势
多重制度逻辑理论关注不同制度逻辑对组织行为的影响，其研究成果表明，某个制度逻辑并不能完全主导整个场域，同一场域中冲突逻辑的共存具有普遍性和长期性。多重制度逻辑理论为讨论高职教育扩招提供了理论视角。首先，制度逻辑理论表明，行为主体参与高职教育扩招过程通常带有自身的行为目标和利益诉求，反映了各自的制度逻辑，他们之间相互作用将影响到高职教育扩招政策的运行轨迹。其次，制度逻辑理论强调组织发展中多重逻辑的异质性，避免了只关注某单一机制而使研究结果出现偏差，避免了从单一的教育视角或经济视角对高职教育扩招进行研究的局限。最后，制度逻辑理论揭示高职教育扩招受到多重制度逻辑的共同作用，以此为出发点有助于理解当前扩招可能会出现的质量问题及其成因，进而寻找更好的解决方案来促进高职教育发展。
（二）高职教育扩招的多重制度逻辑分析框架
基于利益相关者理论分析，政府、高职院校、企业和家庭等主体是我国高职教育扩招的确定型利益相关者，应给予它们最高的关注度，优先回应这类群体的要求。它们以各自特定逻辑作用于高职教育扩招政策的实施，因此政府逻辑、学校逻辑、企业逻辑和家庭逻辑对扩招行为具有重要作用。政府逻辑指政府通过政治和经济等手段驱动高职教育扩招的行政逻辑;学校逻辑指教育机构对高职教育事业的承担，执行培养人才、积累与传播技术技能、服务社会等任务的教育逻辑;企业逻辑指在获取人力资源的压力下，企业基于追求最大化利益参与技术技能人才培养的效益逻辑;家庭逻辑指以受教育者家庭为代表的需求高职教育的社会大众对高质量教育期待的投资逻辑。根据四种制度逻辑，从各个行为主体的角色定位、拥有资源和制度要求三个维度，构建本研究的分析框架，如图1所示。
三、多重制度逻辑下高职教育扩招的行为分析
（一）高职教育扩招的多重制度逻辑
1.政府逻辑：行政的驱动。政府逻辑是一种自上而下的行政逻辑，上一级部门的行政指令是下一级部门行动的指南。政府代表最广大人民的利益，肩负民族复兴、民生改善、经济发展、社会维稳等使命，有中央和地方两级。政府是扩招的发起者，要求高职教育扩招服务于我国产业发展和企业竞争力提升的需要。我国产业结构升级、经济转型发展急需大批技术技能人才，而技能劳动者比例偏低且结构不合理，高技能人才严重匮乏，存在“有人没活干”和“有活没人干”的结构性就业矛盾。详细数据见下页表1。
为此，中央政府颁布了一系列大力发展职业教育的重要政策。这既是对职业教育服务经济社会发展的贡献的认可，也是对职业教育服务国家发展战略的更高期待。中央政府拥有庞大的政治资源，能够有效地运用顶层设计、政策引导等手段，推动高职教育扩招政策的制定、监督政策的执行。中央政府还可以通过政治影响力有效地组织一批单位或个人服务高职教育扩招工作的推进。此外，中央政府还拥有发展职业教育的专项基金等经济资源。中央政府的制度要求是利益相关方必须执行高职教育扩招政策，解决技术技能人才短缺、社会结构性失业等问题。 地方政府对辖区的各级各类教育有具体的管辖权，有责任对发展职业教育提供经济支持。地方政府的经济资源分为两类：一是制度保障经费，如教师工资、办学经费等;二是项目性经费，如优质校建设经费、“双高计划”地方财政资金等。由于我国各级政府治理遵循科层制逻辑，“权威”是科层制组织的核心，维护“权威”是各科层共同的逻辑使命。因此，地方政府的制度要求与中央政府保持一致，希望高职教育扩招政策能够得到全面落实，提升高职教育服务国家战略的能力。
2.学校逻辑：政策的执行。任何高职教育活动都要通过高职院校组织实施，高职院校是扩招政策的执行者、扩招任务的直接承担者。高职院校拥有人才资源和技术资源，承担知識与技能积累、技术传授与传承、技术应用与创新等责任。在当前主要以生均财政拨款制度为主的筹资体制下，高职院校扩大在校生规模意味着获取政府的生均经费拨款额度变大。自国家示范性高职院校建设项目启动以来，我国高职教育规模迅速扩张，内涵发展不断深化，不少高职院校已经具备培养高质量人才的办学条件。随着高职院校扩大招生规模，政府会按照相应的办学标准给予经费支持，这会进一步保障学校深化内涵发展。除了生均经费拨款维系着高职院校发展，高职院校社会声誉以及服务区域经济社会的能力则是其获取社会资源的主要依托和载体。这部分经济收入来源于企业、学生家长，高职院校依托自身的人才资源和技术资源，根据社会需求办学是获得更多社会资源的有效途径。
从高职院校办学资源的获取途径和职业教育规律来看，高职院校的制度要求体现在三个方面：一是执行国家扩招政策，服务国家人力资源强国建设，为产业升级、经济转型培养技术技能人才;二是坚守职业教育作为类型教育定位，保障技术技能人才培养质量和职业教育社会美誉度;三是保持学校办学的稳定性，追求平稳而向上的发展态势、稳定而规律的教学秩序。
3.企业逻辑：效益的权衡。企业逻辑源自于生产实践对技术技能人才的强烈需求，以满足企业人才储备、提升企业生产效益为价值追求。企业逻辑规定着人们的价值理性选择，促使人们谋求效益最大化。面对高职教育扩招，企业同样遵循追求效益最大化原则，会充分权衡成本效益。企业在高职教育扩招中的角色定位和拥有资源包括三方面：首先，企业是生产技术和设备上的领先者。任何一个企业都是不同技术的有机组合体系，技术已成为推动企业经济增长的主导力量，企业通过不断的技术创新实现自身发展。企业在生产技术创新和生产设备革新上，比高职院校更具有积极性和紧迫性，它们掌握着最先进的生产技术和设备。其次，企业是高职教育的办学主体之一。企业是高职教育扩招的重要利益主体，国家层面通过众多政策表明企业是高职教育办学主体，为高职院校提供师资、技术、实践教学场所、项目经费等办学资源。最后，企业是高职教育质量的监督者。学生接受高职教育的动力之一是满足个人的就业需求和工作岗位的客观需要，企业因此也被视为高职教育质量的裁判者和监督者，拥有教育质量评价权限。
企业的制度要求比较具体：一是企业要求高职院校供给高素质技术技能人才，满足其人力资源需求;二是企业参与高职教育希望有助于提升其社会声誉;三是企业参与高职教育的前提是不影响其生产，或者其投入通过人力资本能够得到补偿。由于企业逻辑在制定目标时关注利润的最大化，企业通常会根据自身发展需求选择性地参与高职教育扩招。
4.家庭逻辑：投资的期待。高职院校生源过半来自农村，高职教育已成为农村孩子接受高等教育的重要途径。选择就读高职院校的学生家庭社会地位及经济收入水平大多较低，家长往往没有显赫的社会地位和丰富的社会资源。人们通常认为，家长在职业教育中的角色和地位是微小的。如果把家长理解成一个个具体的个体，或者从某个具体的家长来说，这种观点具有一定的道理。如果把家长视为一个群体，家长的重要性则会明显地凸显。例如，当前家长们认识不到职业教育同样可以帮助学生获得成功，普遍认为孩子学习成绩不好，才会无奈地选择职业教育。正是由于家长群体片面地认为职业教育是“低层次教育”，他们并不是心甘情愿地让自己的孩子就读职业院校。这时家长的角色对职业教育发展的影响就显得较为明显，他们至少掌握着关乎自身利益的公众话语的舆论资源。
学生家长作为一个群体，他们在职业教育中具有双重身份：一是职业教育的“消费者”。如果把职业教育看作一项职业院校提供的公共服务，那么家长和学生都是这项服务的消费者。这个身份在当前强调消费者至上的服务型社会中，消费者不满意就能够成为一个重大的社会压力，职业教育吸引力低正足以说明这一点。二是职业教育的重要资源提供者。最直接的表现是家长为学生提供的学杂费成为职业教育办学经费的重要来源之一。家庭的最大制度要求是家长期待自己的子女通过上大学能够有所作为，最终体现在获得一份满意的工作。此外，学习中的生活保障也是家庭的一个基本要求，尤其是退役军人、下岗职工、农民工等。
（二）高职教育扩招中不同利益主体“共谋行为”的规避
在我国现行体制下，政府采取行政驱动的强制行为是短时间内推动扩招的有效措施。然而，各个主体基于保护既得利益或获取更多利益的需求，容易形成权宜上的同形机制，表现为利益主体间的“共谋行为”，即某些行为主体为维护现有利益而共同应对扩招政策的行为。作为拥有自身制度逻辑的行为主体是有利益偏好的理性经济人，这是其采取行动的前提与内在机理。为了达成预期的扩招效果，需要规避高职教育扩招中不同利益主体的“共谋行为”。
1.规避学校的非对抗性不合作行为。扩招必然对高职院校现有的办学条件、师资力量、后勤保障等带来较大的压力。高职院校基于利益追求和自身办学条件，会采取一种非对抗性的不合作方式来应对扩招对其课程、教学、管理的改革要求。例如，在利益获得一致的情况下，优先在成本投入少的专业扩招、优先将扩招指标分配给传统生源而不是非传统生源等。此外，随着高职教育生源结构发生变化，高职院校在教学管理、学生管理等方面都要做出调整。如果扩招中的任何一个环节影响到高职院校的日常教学秩序，他们会产生抵触心理。在没有充分准备好的情况下，高职院校往往倾向于采取保守的扩招行为。 2.规避企业的选择性参与行为。企业参与高职教育扩招的基本动机是对经济利益的追逐。作为人力资本投资的一种方式，企业参与高职教育扩招会顾虑诸多不确定性，如人才培养质量的不确定性、学生就业的不确定性以及企业用人需求的不确定性等。这些不确定性导致企业对高职教育的投入可能难以获取预定的收益，背离企业的逐利本质。这不利于吸引企业利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与高职教育办学，会导致企业明显的选择性参与行为，如选择性地参加与自身生产领域密切相关的、拥有相对较好社会声誉的高职院校办学活动等，甚至会加大企业“搭便车”现象。
3.规避家庭的偏见性漠视行为。家庭参与高职教育扩招是一种教育投资，希望通过接受职业教育能够真实地改善生活、改变社会阶层。如果家庭为高职教育扩招负担较高的费用，包括学费以及学习期间的工资损失，而接受高职教育并未给予家庭成员良好的发展机遇和社会阶层流动的机会，这时许多家庭会根据投资—回报的利益机制，不认可投资高职教育的价值，这会进一步降低对接受高职教育的兴趣。此时，“低层次教育”的偏见会使他们漠视扩招政策，甚至成为扩招的阻碍力量。这会直接影响高职院校生源的稳定和职业教育的声誉。
不管是高职院校的非对抗性不合作行为，还是企业对扩招诸多不确定性的顾虑而采取的选择性参与行为，或者是家庭期待难以实现所采取的漠视行为，都不符合国家提倡高职教育扩招的初衷，不足以扩大供给支持发展实体经济需要的高素质技术技能人才，并导致高职教育质量陷阱。这些行为都理应规避。通过规模扩张而不是质量提升的高职教育发展策略，违背《国家职业教育改革实施方案》提倡的由追求规模扩张向提高质量转变。这种扩招只是强化了阶层复制，弱化了技能精英生产功能。
四、多重制度逻辑下高职教育扩招的实施建议
（一）主体观念变革：高职教育扩招的基本前提
多重制度逻辑分析表明，教育政策执行的走样或形式化，并非仅仅是学校单方面行为，而是不同利益主体的合谋所致。职业教育存在政府、行业企业、院校、师生等多主体的问题，任何单一部门都无法有效地解决这一跨领域、跨行业、跨部门的综合性问题。正如康德的主體性哲学所言：“不论是谁在任何时候都不应该把自己和他人仅仅当成工具，而应该永远看作自身就是目的。”①因此，高职教育扩招能否实现预期目标，首先取决于各利益主体观念的变革。扩招作为稳定就业，应对发展实体经济急需的劳动力结构调整的政策工具，主要解决经济社会发展中的就业与劳动力供给结构性失衡这一棘手问题。扩招政策的有效执行和持续推进，既需要政府政策供给，激发学校的办学活力和行业企业参与办学的积极性，更需要学校和企业之间建立务实的合作，而不是联姻式的表面行为。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）强调“形成政府企业学校行业社会协同推进的工作格局”。国家层面关于职业教育办学的制度设计要求多主体办学的逻辑思路清晰而明确。高职教育扩招过程中，多主体办学不仅需要进一步彰显，更需要各主体进行自我观念变革。一是政府坚定全面统筹理念。作为国家利益的代表，政府集发起者、推动者、协调者等多重角色于一身。面对不同主体的价值诉求，政府始终把国家技术技能积累放在首位，通过管控与激励的政策措施，兼顾各方利益，引领扩招行动，确保谁参与谁受益。二是学校和企业笃行双主体办学理念。高职院校要积极回应社会对高技能人才的需求，履行自身在扩招中应当承担的责任，最大限度地落实扩招行动;企业要充分利用自身拥有积累技能的资源和优势，扮演好扩招的推进者和合作者的角色，成为驱动高职教育发展的重要力量。三是家庭树立积极支持理念。扩招不仅需要呼唤广大家庭的理性，赢得家庭的道义拥护，更需要鼓励家庭积极参与。家庭应给予其成员更高的教育期望，通过强化成员的学习动机，提升家庭资本水平，增强家庭接受高职教育机会的行动能力。各主体只有通过观念变革，形成扩招是自身主动行为的意识，才能形成合力，推进高职教育扩招按照预定的目标发展。
（二）教育制度创新：高职教育扩招的根本措施
通过变革现存制度、保障各主体获得额外利益是制度创新的根本追求。高职教育扩招需要创新考试招生制度和培养制度，保证招得进、学得好、出得去。首先，创新高职院校考试招生制度关键在于畅通退役军人、下岗职工和农民工等接受高职教育的渠道，针对应届普高毕业生、中职毕业生、社会考生三类招生对象进行全面改革。面向应届普高毕业生的招生，坚持推进当前的分类高考、自主招生改革。面向中职毕业生的招生，在避免中职学校以学历为导向办学的基础上，建议提高中职学生升入高职院校继续学习的比例，强化对学生的技能考核。面向退役军人、下岗职工和农民工等社会考生的招生，建议实行注册入学、申请入学制度，保障拥有高中学历的社会考生顺利入学。同时，尝试建立企业委培制度，采用“企业推荐+学校审核”相结合的方法，赋予求学人员的员工和学生双重身份，工学结合、知行合一。其次，同步创新人才培养制度，依据不同生源确定差异化培养目标，分类制订人才培养方案。一是针对不同生源的从业经历、学习基础和需求，深化校企共同制订人才培养方案，构建课程体系，开发课程资源，组织实训实习。二是结合区域产业的新发展，动态调整专业结构。坚持执行校企师资双向流动，引进企业技术人员进入学校兼职、兼薪，输出学校教师进入企业锻炼、轮训。三是人才培养策略由学校“安排”为主转向学校“安排”和学生“申请”相结合，实行单独编班、单独教学，让基础不同、目标差异的各类学生在职业教育环境中顺利完成学业。四是建立并适时完善国家职业资格体系，将1+X证书的“X”定位在以国家职业资格证书为主、行业或权威企业证书为辅上，为评价技术技能人才质量提供具有公信力的依据，并且认可教育部和人社部两部门目录内职业技能等级证书的效力同等。
（三）增加经费投入：高职教育扩招的关键保障
高职教育经费主要来自于政府、企业和学习者等主体投入的费用。政府对高职教育经费投入有直接拨款、项目基金和助学贷款等形式。在国家和地方政府层面，一要增加对高职教育的直接拨款，保障高职院校扩招后的基本办学条件，如实训实习场地及设备数量、师生比等;二要划拨高职教育专项发展基金，为受教育者提供相应的助学金、奖学金;三要提供多种形式的助学贷款，帮助愿意接受职业教育但没有能力接受职业教育的受教育者完成学业。企业主要通过捐赠设备和经费、提供实习岗位与补贴、合作培训员工等方式增加职业教育办学经费投入，同时国家出台相应政策，依据企业参与职业教育程度的评价结果，对企业执行税收减免、津贴发放、银行贷款等，保证各种财政补贴政策公平、公正地落实。在学习者投入经费方面，拓宽校友资源对高职院校捐赠的途径。高职院校校友大多任职于行业企业一线，从事与学校办学专业相近的工作，且在各自的行业企业拥有一定的管理资源，一部分校友甚至成为企业的管理者或所有者。作为曾经的受教育者，鼓励校友本人或者校友通过做工作使其他的单位或个人以资金或技术等要素回报母校，促进学校建设和发展。 （四）關注质量保障：高职教育扩招的核心环节
规模与质量是统一体，没有质量保证，规模最终将消失。高职教育扩招并不是以降低质量为前提，而是在执行扩招政策的同时加大质量保障措施，确保高职教育高质量发展。高职教育扩招的初衷是技术技能人才供给与社会需求相结合。扩招的规模与方向需要实时关注产业的调整、社会的需求，避免供需不平衡进一步恶化学生就业难、企业招工难的两难问题。建议创建数据驱动决策的扩招管理办法，要求地方教育管理部门协同行业企业，建立以大数据为基础的招生预测机制，深化数据驱动决策，通过收集、分析和使用数据来优化生源结构。具体措施如下：其一，建立区域职业教育资源数据平台，根据区域人力资源、专业资源、课程资源以及办学条件和办学环境等硬件资源的数据信息，科学指导所在区域的高职院校优化招生结构，避免造成人才培养结构性过剩。其二，加强区域人才需求信息预测，限制不符合区域经济发展的专业招生，鼓励发展区域支柱产业需求的专业招生。此外，专业结构是影响高职教育与劳动力市场关系的重要内在因素，高职教育质量对毕业生就业具有显著正向作用。教育管理部门应该赋予高职院校更多的自主权，通过调整专业结构和提高教育质量来改善受教育者的就业状况。
[注释]
①（德）康德.道德形而上学原理[M].苗力田，译.上海：上海人民出版社，1986：86.
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