国内外总量管理制度发展历程对南京市的启示
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摘要：本文介绍了国内外总量管理制度的发展历程，特别是“十三五”以来我国总量管理工作新的规定，并由此产生的针对南京市主要污染物总量管理工作的几点启示。
关键词：南京市;总量管理;启示
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）02-0-01
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.125
Abstract：This paper introduces the development process of domestic and foreign management system about the total amount control.In particular， it introduces the new regulations for China’s work of total amount control since the 13th Five-Year Plan.It also explains the inspirations arising from the management of the total amount of major pollutants in Nanjing.
Key words：Nanjing;Total control;Inspiration
1 国外总量管理制度发展历程
20世纪60年代末，日本就提出了总量控制的概念。1973年，日本针对濑户内海环境恶化问题制定了《濑户内海环境保护临时措施法》，首次在废水排放管理中引用了总量控制[1]，以COD为指标限额，由于实施效果显著，后该法更改为《濑户内海环境保护特别措施法》，成为保护濑户内海环境的永久性法律。1977年，日本提出了“水质污染总量控制”方法。1978年，日本通过了《水污染防治法》的部分修改，提出了水质总量控制的内容，同时提出了总量控制标准的研究。1980年，日本出台总量控制标准并开始实施，1984年在污染较为严重的内海区域进行全面推广。
1972年，美国提出了 “TMDL”计划，同时出台《联邦水污染控制法案修正案》，提出了废水排放许可证制度，后来形成了排放标准限值和以水质限值为基础总量限制管理[2，3]。1979年，美国出台了著名的“泡泡政策”，正是污染物总量管理制度的雏形，“泡泡政策”可以允许企业在小于允许排放总量的前提下，依据实际情况，对内部多个污染源的排放进行调整，减少企业污染控制的总费用。1983年，美国又正式立法，实施以水质限制为基点的排放总量控制[1，3]。此外，根据发展和管理的需要，美国对“TMDL”计划进行不断的调整。
20世纪80年代，美国的长岛海域，欧洲的波罗的海等，曾经被污染的海域，通过实施污染物总量控制和综合治理等措施，水质都得到了一定程度的恢复和改善[1-5]。近几年，瑞典实施广泛的氮削减总量控制计划[6]。澳大利亚也制定了以污染物排放总量控制为核心的环保法律和制度，环境质量取得了不错的改善效果[7]。
2 国内总量管理制度发展历程
我国的总量控制制度发展经历了以下几个阶段：
“十五”之前：1988 年3月，原国家环保总局印发的《水污染物排放许可管理暂行办法》中提出了逐步实施污染物排放总量控制的要求;1996年国务院批准了《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，其中提出了对全国12项主要污染物实行总量控制方案，并开始实施行业总量控制和分阶段削减和检查考核制度。
“十五”时期：2001年12月，国务院批准了《国家环境保护“十五”计划》，提出了五项污染物排放总量控制指标：二氧化硫、尘（烟尘和工业）粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物并提出了相应的控制目标，“十五”期间总量控制目标完成情况不好。
“十一五”时期：2006年8月国务院批准了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，2007年11月国务院批准了《国家环境保护“十一五”规划》，“十一五”期间总量控制调整为二氧化硫和化学需氧量两个指标，同时提出了减排10%的目标。“十一五”期间污染物总量管理制度在我国有了进一步的推进。
“十二五”时期：2011年7月原国家环保部下发了《“十二五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，12月国务院公布了《国家环境保护“十二五”规划》，我国污染物总量管理工作继续深化，污染物指标调整为4种，大气指标为二氧化硫和氮氧化物，水的指标为化学需氧量和氨氮。
“十三五”以来，2016年国务院发布《“十三五”生态环境保护规划》，扩大了主要污染物总量控制指标，除了原有的四项污染物外，增加了3种区域性污染物指标：重点地区重点行业挥发性有机物、重点地区总氮和总磷。2018年对《大气污染防治法》进行了修订，其中提出对重点大气污染物排放实行总量控制，并制定了相应的总量控制目标。
3 对南京市主要污染物总量管理工作的启示
3.1 完善各项政策、制度
以对主要污染物总量管理的逐步重视为契机，首先加快总量管理规章制度的建立工作，为污染减排提供支撑，使污染减排逐步走上法制化、规范化轨道;实施主要污染物排放总量预分配的管理模式，引导高效利用环境资源，有效控制新增污染物排放，从控制增量和削減存量两方面促进污染减排工作;充分利用在全市范围内开展的排污权交易工作，持续推动企业减排由强制行为向自觉行为转变，利用经济手段削减全市的污染物排放量。
3.2 强化环境管理
结合区域环境容量、环境质量等因素，严格控制重点区域、流域内的高耗能、高污染项目建设，实现污染物总量能够在区域内实现动态平衡。其中水污染物在各区域内平衡，大气污染物在全市进行平衡;对电力、钢铁、化工等重点行业实行排污总量控制，重点行业新建项目排污总量指标应从行业内部替代解决，从而促进重点行业和企业实施深度治理和清洁生产，实现行业污染物排放总量的整体削减。 3.3 强化环境监管
加强环境监测体系建设，重点加强监测能力建设，完善环境自动监控系统，充分发挥自动监控系统的环境监督作用和减排数据支撑作用;强化环境监管，继续提高环境监管能力，加大环境执法力度，加强对污染防治设施运营监管，逐步提高全市重点排污企业治污设施运行管理水平和各项治污工程减排能力，全面提高企业达标排放率。
3.4 加强科技支撑
加强污染治理技术研发和推广，在组织申报市级污染防治基金项目中，优先扶持减排技术项目，充分利用我市丰富的高校资源，推进高校与企业产学研的结合，积极推动和鼓励减排技术的研发与创新，为污染治理技术的创新和推广创造良好的政策环境。同时推行污染治理设施建设和运行的特许经营，通過落实环保治理设施运营的许可制度，提高环保治理设施的专业化运营，有效提高环保治理设施的运行效果。
3.5 提升管理手段
推行主要污染物总量动态信息化管理，动态信息化管理是今后主要污染物总量管理的必然趋势。动态信息化管理也是及时了解和掌控各区域主要污染物总量分配情况的最新动态，通过进行各项统计数据分析，对各区域的污染物总量进行动态调配，有效提高总量管理工作的实施成效。
3.6 抓好重点工程
重点实施污染企业搬迁工程、落后产能淘汰工程、烟气脱硫工程、烟气脱硝工程、污水处理设施建设工程、规模化畜禽养殖污染治理工程、机动车尾气治理工程和清洁生产审核等减排工程，加强对重点工程项目的组织、管理和监督检查，做好项目实施的追踪、协调和保障工作，确保重点工程项目的顺利实施。
参考文献
[1]冯金鹏，吴洪寿，赵帆.水环境污染总量控制回顾、现状及发展探讨[J].南水北调与水利科技，2004，2（1）：44-47.
[2]U SEPA. Emissions Trading Policy Statement， Final Policy Statement and Accompanying Technical Issues Document， 51 Federal Register 43814，December 4，1986.
[3]赵骞，杨永俊，赵仕兰.入海污染物总量控制制度与技术的研究进展[J].海洋开发与管理，2013（2）：65-71.
[4]沈淞涛.安昌河流域绵阳市涪城区段水污染物总量控制研究[D].成都：西南交通大学，2005.
[5]王卫平.九龙江流域水环境容量变化模拟及污染物总量控制措施研究[D].厦门：厦门大学，2007.
[6]徐树媛.晋城市水资源保护规划与污染物总量控制研究田[D].太原：太原理工大学，2006.
[7]刘文琨，肖伟华，黄介生，等.水污染物总量控制研究进展及问题分析[J].中国农村水利水电，2011（8）：9-12.
收稿日期：2019-12-10
作者简介：陈鸣（1981-），女，汉族，高级工程师，研究方向为环保科研与环境管理。
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