我国城市群发展进程分析
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作者:鞠秋云
[摘 要]在全球化高速发展的背景下，因具有抱团发展的优势，城市群在推动区域协调发展、提升区域竞争力、助力区域高质量发展方面的作用日益显著。本文分析了我国城市群发展历程，并指出城市群高质量发展应着重解决好的几个重点问题。
[关键词]城市群;协调发展;高质量
[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1672—4496（2019）04—094—04
一、我国城市群的发展历程
（一）城市群发展阶段研究
城市群是工业化和城镇化发展到高级阶段的产物，1978年我国城镇化率为17.92%，处于城镇化初期，1995年为29.04%，进入加速发展阶段，城镇化的快速发展促进了城市群的发育。我国关于城市群的理论研究和实践均晚于西方发达国家，中国知网数据库显示，1984年的《辽宁省中部城市群发展战略》中首次提到城市群一词，但没有对城市群进行具体论述。直到1992年，姚士谋、陈振光在《中国城市群》一书中，对城市群进行较为系统的阐述，书中初次提出城市群的概念，并指出：到90年代，沪宁杭、京津唐、珠三角、辽中南等城市群已经初具规模。理论界对城市群发展阶段的研究，集中在进入21世纪之后（见图表1）。
（二）城市群不同发展阶段的特征
我国城市群所处的发展阶段，无论是三阶段论还是四阶段论，都反映出城市群是从低级到高级发展的一个渐进过程。至于我国城市群所处的发展阶段，不能一概而论，本文采用陈群元等（2009）对城市群的四阶段划分法（见表2）。虽然每个城市群的发展都要经过雏形发育、快速发育、趋于成熟和成熟四个阶段，但由于城市群建设起点、资源条件、发育程度等的不同，如果具体到某一个城市群，所处阶段也是不同的。总体而言，20世纪的后20年是城市群的雏形发育期，进入21世纪，城市群进入发展快车道，《国家“十一五”规划纲要》于2006年首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，城市群发展上升为国家战略。之后，中央及地方政府通过顶层设计，引导我国城市群迈入良性发展轨道，城市群已经成为我国经济发展的主体形态。目前，我国大多数城市群处于由快速发展阶段向趋于成熟阶段过渡时期，发展基础好的如长三角、珠三角、京津冀已率先进入趋于成熟阶段。
二、城市群发展进程中存在的主要问题
由于我国城市群建设起步较晚，现在正处于发展的上升期，发展速度快，同时也是各种问题矛盾的凸显期。
（一）城市群间发展不平衡
改革开放以来，东部沿海地区率先开放发展，形成了长三角、珠三角、京津冀三个国家级城市群，导致东中西部差距越来越大。与此同时，中西部地区发展相对滞后，城市群发育缓慢，形成了东多西少、东快西慢、东强西弱、东大西小的态势，差距集中体现在城镇发展水平、公共服务、基础设施、居民收入及生活质量等各个方面。当然，这种差距在各城市群内部各地区间也同样存在。
（二）核心城市辐射带动能力不强
在城市群内，核心城市作为增长极，应通过集聚效应和扩散效应带动区域经济发展，核心城市力量强弱直接影响着区域经济发展的效果和可持续性。从我国现有发展情况来看，相较北京、上海、广州、深圳这些一线城市，其他核心城市的辐射带动作用明显偏弱。一种情况是核心城市自身实力不足。如像沈阳这样的地区性城市群的核心城市，正处于集聚发展阶段，尚无能力更好发挥扩散效应。另一种情况是核心城市自身发展水平高，但由于各种原因使扩散效应小于集聚效应，结果是一极独大，造成区域间发展的不平衡，如京津冀城市群内两个直辖市实力强大，但河北的环京津贫困问题带曾经长时间得不到很好地解决。
（三）城市功能定位不准
国家定义的城镇体系是以城市群为主体、大中小城市和小城市协调发展。要求群域内的城市要做好功能定位，实现错位发展，优势互补。随着工业化进程的不断加快，城市群内城市之间有了一定的分工和协作，有的城市已经形成比较完整的产业体系。但是在一些区位相近的地区，自然资源条件也都没有太大区分度，产业同构现象较为严重。城市间分割多于依存、竞争多于合作、互补性不强，没有形成合理的分工。另外，我国很多城市群正处于快速发展期，受经济型发展模式影响，各城市更关注经济发展目标的实现，因此，在行政区利益和城市群利益的博弈中，地方政府往往会选择对自己有利的方式，而不会去考虑城市群的整体利益。在城市群基础设施领域，各地重复建设情况尤其严重，如辽宁沿海经济带的港口存在过度竞争现象，大连、营口、锦州、葫芦岛四港口之间分工不足，竞争明显大于合作，竞争造成大多数港口长期货源不足，吞吐能力闲置和浪费，亏本经营。资源的错配，造成资源的极大浪费。
（四）府际间合作陷入困境
城市群是跨行政区的，地方政府之间没有隶属关系，所以无权处理跨行政区的事务，很多跨域事务的解决就需要府际间的合作来推动。实践中，政府合作意愿不强、协调机制不健全、缺少利益共享机制和成本分摊机制等多重因素交织作用，导致城市间的合作陷入困境。
一是地方政府合作意愿不强。受行政区管理体制的影响，地方政府作为利益主体，需要考虑合作成本，在决策时往往以自身利益最大化为先，特别是当一项合作会使行政区利益受损时，政府会选择不合作。也有的政府本着守好一亩三分地的思想，认为能管好自己辖区内事务就可以了，多一事不如少一事，这种消极的不作为思想也导致政府間合作意愿不强。
二是合作协调组织权威性不足。目前全国范围内只有京津冀城市群建设由中央直接领导，并负责协调群域内出现的问题，权威性保证协调的效果和效率。大多数城市群间协调问题都是“平等友好”协商方式，各城市群内部基本都设有主要领导人联席会议，共同商议城市协同发展的重大议题，但会议成果最终能落地的却屈指可数。协调难的关键是协调机构权威性和约束力的缺失。 三是缺少利益补偿机制。当需要城市群成员间进行合作解决某些事务时，就会涉及到如何计算成本费用问题。一些地方存在因谈判无果导致项目推动不了，或是陷入无休止的无效谈判中的问题。在道路互通、信息共享等方面推进不积极，死守一亩三分地，生怕本地的利益受损。如有适当的利益补偿分享机制，问题就会大大缓解。
三、我国推进城市群发展的具体举措
中央政府自“十一五”起就将城市群发展上升为国家战略，并通过制定国土空间规划、科学布局城市群、制定城市群发展规划、构建新的城镇格局等方式，不断解决各种问题。城市群的发展潜力不断释放，城市群建设成效显著。针对城市群发展过程中存在的诸多问题，国家给予高度重视，积极采取各种应对之策，逐步推动我国城市群由速度扩张向高质量发展转变。
（一）不断加强顶层设计以缩小城市群间的差距
针对发展不平衡问题，国家在东部率先开放战略基础上，先后制定西部大开发、中部崛起、东北振兴等战略，形成区域发展总体战略。总体战略实施的十多年间，效果明显，区域间差距逐渐在缩小，特别是中西部地区的城市群，数量在增加，发展质量显著提升。另外，国家对城市群分层建设，根据各城市群发展基础、现有条件、发展优势确定未来发展定位（见图1），有计划提升各层级城市群发展质量，继续缩小彼此间差距。
（二）推动核心城市更好发挥辐射带动作用
当前我国经济正在由“板块经济”向“城市群经济”转变，核心城市则是城市群经济中最为闪耀的明星，政府越来越重视中心城市的辐射带动作用的发挥。
一是建设一批国家中心城市和全国区域中心城市。根据《全国城镇体系规划纲要》的要求，国家中心城市是位于中国城镇体系中最高位置，区域中心城市处于城镇体系第二层次。目前已批复的国家中心城市主要有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武漢、郑州和西安9个。国家中心城市和区域中心城市建设，进一步推动这些城市实现更高质量发展的同时，不断提升发挥辐射带动作用能力，成长为区域经济增长极。
二是中心城市政府主动作为。中心城市是城市群的颜值担当，越来越多的中心城市有大城风范，主动密切与周边地区的联系，积极参与处理地区性事务。上海在这方面始终走在全国的前列，现在上海准备在加强科技与产业能力的区域辐射方面、以及提升区域内创新资源共享供给能力方面进行深度探索。很多中心城市政府学习上海经验，尝试建立区域传导机制，更好发挥辐射带动作用。
（三）对城市群内部各城市进行功能定位
城市群的高质量发展，需要围绕城市群的发展定位，根据各地的区位优势、资源优势、发展基础，对群域内的其他城市进行准确的功能定位。例如在中原城市群内，中心城市郑州的定位是：建设国家中心城市，提升国家综合交通枢纽功能，强化国际物流、创业创新、对外开放、金融商贸功能;次中心城市之一的开封市定位是：建设新型工业化城市和国际旅游文化名城;新兴中心的新郑、荥阳、长葛、平原新区，定位是发展成具有综合服务功能的活力新城。翻开任一城市群的发展规划，都有中原城市群这样的城市分工和职能定位，后续发展中，若规划都能落地，就会避免出现同质化发展、恶性竞争、大城市虹吸效应等问题。
（四）建立加强府际合作的体制机制
一是改革政府考核机制。中央政府逐渐改革干部考核机制，“不唯GDP”意味着考核指标的多元化，如环境质量已列入考核体系。2017年中央经济工作会议指出：“必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展”。考核机制的不断完善，可以进一步激发地方政府和领导干部的合作动力。
二是探索建立权威的区域协调机构。长三角在这方面进行了有益的探索：在原有主要领导人联席会议的基础上，设立了长三角区域合作办公室，近期又提出要建立“长三角委员会”，委员会负责国家战略重大目标和重要改革举措的落实，对长三角未来建设与发展做总体顶层设计并负总责，加大“长江三角洲委员会”的事权范围，同时明确谁牵头、谁领导。
三是建立利益补偿机制。京津冀城市群的做法值得借鉴：《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》就是从顶层设计的角度，有效解决了不同地区间税收利益博弈带来的问题。如在产业的转出地和承接地按比例进行税收分成，具体比例由双方协商确定，有效的利益补偿机制进一步促进政府间的深度合作。
四、我国城市群发展进程述评
（一）城市群发展成果显著
中国城市群的发展是以政府主导的，在政府力量的作用下，短短不到40年的时间里，中国城市群建设突飞猛进，国家按两横三纵的战略布局，《国家“十三五”规划纲要》规划建设19个国家级城市群。党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，城市群的发展潜力不断释放，城市群建设成效显著，城市群已经成为中国经济发展的最大潜力之所在。2018年我国城镇化率为59.58%，城镇人口8.3亿，说明我国城市群处于发展的黄金期。规划建设的19个城市群的规划已全部编制完成，涉及跨省城市群的规划也都出台并实施。19个城市群的常住人口占全国比重达到了73%，地区生产总值占全国GDP的81.7%。
（二）城市群未来发展任重而道远
城市群发展的重要性已得到普遍认可，将城市群发展上升为国家战略尽显中央决心，城市群发展规划的制定和出台也可谓及时周详，各地对城市群的发展也付出诸多努力……但我们提的最多的仍只是多年来一起雄踞榜首的三大城市群，后来者们尚没有居上。适应新时代经济高质量发展的要求，城市群发展要走一条高质量发展之路，必须解决好以下问题。
一是市场和政府关系问题。过去几十年的实践证明，我国政府主导城市群建设取得了实效，但真正要实现生产要素在城市群内自由流动，还要靠市场来配置资源。充分发挥市场作用引导在城市群内形成合理的产业分工和合作，是下一步努力的方向。
二是政府间合作的问题。政府之间没有隶属关系，城市群内很多问题的解决，需要地方政府合作来完成。虽然各地都在积极探索，但不得不承认，行政区经济思维的长期影响，我国城市群内政府间的合作仍处于初级阶段，这是今后需要下大力气解决的问题。
三是各种制度短板问题。在我国城市群内部，缺少合理有效的协调机制、成本分担机制、收益分享机制、户籍制度限制等，虽然各地都进行了有益的探索，但尚不足以支撑解决现存的所有问题，仍需不断探索。
责任编辑 韩 芳
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