海南省游艇安全监管法律问题探析
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作者:胡伟琪
摘要：海南自由贸易港建设自提出已近两年，党中央对其定位是“要以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导”，如何在建设海南自贸港的背景下发展游艇产业，成为新时期的重要命题。海南省游艇产业在立法规范、法律法规方面仍需要完善，其安全监管方面的制度仍不完备，存在着游艇安全监管缺位且效率低下、相关操作人员管理制度不完善、行业监管不力等问题。因此，应当从改革游艇驾驶员培训制度、加强对游艇俱乐部的监管、完善游艇事故事故处理机制、健全游艇环保监管制度等方面入手，完善游艇安全监管法律制度。
关键词：游艇;安全监管;自由贸易港
中图分类号：D922.296 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）03-0048-03
一、海南省游艇安全监管的界定及其监管对象分析
（一）游艇安全监管的内涵
1.游艇的概念
我国游艇业诞生自20世纪70年代，但直到21世纪初才有对“游艇”定义的规定，对游艇的监管一直参照船舶的相关法律法规。本文对于“游艇”的定义是在《海南省游艇管理办法》（以下简称《办法》）的文本基础上，并考虑到海南自贸港建设的大背景下而得出的。本文将游艇概念解释为游艇所有人、使用人用于旅游、休闲娱乐等方式的机动或者非机动的船舶。
2.游艇安全监管的概念
“监管”是指某个主体为使事务正常运作，遵循既定的原则对该事务进行的调控。本文认为：由于市场主体的多元性，因此监管的主体也不应局限于政府部门。但是，就目前而言，游艇行业协会、各类游艇俱乐部组织还不健全，自我监管能力还比较差，监管机制仍不完善，除此以外，游艇俱乐部在职能承担上一方面既有着监管的权力，另一方面又属于被监管的一方。
目前国内外针对游艇安全监管并没有的确切定义，与其相似的定义有船舶安全管理和海事安全监督。船舶安全管理的内涵偏向于船只本身的适航安全性，指的是通过履行监管职能，掌握气象、航道、船舶、货物等因素以及船员的不安全行为，保障船上人员的人身财产安全，避免发生污染事件，保证船舶安全营运。而本文的游艇安全监管内涵则侧重于监管机构履行监管职能，确保游艇本身及其航行的安全。由此将游艇安全监管定义为：国家行政机关、相关行业协会以及参与游艇活动的相关主体（船员等）依据有关海事安全管理的法律、法规、规章及政策对游艇活动所进行的宏观和微观的监管检查[1]。
（二）游艇安全监管的对象
1.游艇
目前针对游艇自身的监管主要集中于以下两个方面：一是游艇的登记制度。游艇登记必须有确定的船旗国①，便于区分处理。二是游艇检验。船舶检验是目前国际上通行的监管船舶的手段，是指相关的具有检验资质的船舶检验机构、组织等，对船上设施、技术性能及防护措施等进行查验，这是为了确定游艇的安全状况能够达到一定水平，将一些未达标准的问题游艇排除在适航船只之外，以期保障船上人身、财产安全以及防止海洋环境污染[2]。
2.游艇俱乐部
游艇俱乐部在法律上的性质与一般法人无异，但其承担的法律义务却与一般的法人有所不同[3]。根据《办法》，游艇俱乐部负有培训、协管、监督等八项义务。我国现有的游艇俱乐部基本都沿用会员制经营传统，凭借昂贵的会费、游艇停泊费维持基本运作。因为人均保有游艇数量有限，因而俱乐部会员人数受限。游艇俱乐部仅仅靠会费收入已不能够支撑其盈利，俱乐部运营的高成本，直接影响到了游艇俱乐部履行安全监管方面的能力。目前，在海南登记注册的有300多家的游艇相关公司，此中就有近40家主营游艇俱乐部经营，为游艇消费提供游艇销售、租赁、维保等多项服务内容，游艇俱乐部的最核心功能仍是游艇的停泊与托管。
3.游艇操作人員培训机构
我国游艇产业起步晚，初期发展缓慢，中期增长缺乏助力，有部分原因是来源于不重视产业人才的培养。游艇制造技术我国目前已有部分自主专利，但产业人才的培养仍需多向发达国家取经，海南的游艇行业起步不久，其迅猛发展必然少不了专业人才的智力支撑，但海南省游艇业还未有健全的人才培养储备机制，这集中体现在游艇研制、维修、销售以及管理等方面。海南游艇产业目前的从业规模约有6000-9000人，其中多是由船舶制造相关企业人员转移过来的，而经过其接受的专业知识培训多是船舶方面的，这与游艇仍存在着千差万别。如今海南游艇操作人员培训机构仅有3家，游艇行业内的专业人才科班出身较少，大都是凭借自己在行业内多年积累的经验而胜任职位，除游艇驾驶证以外的其他职位，并没有形成规章对其资质加以限制或者存在专门的培训课程，由此一来致使游艇行业人员培养链断裂，限制着本省游艇业的发展。
二、海南省游艇安全监管存在的问题
（一）游艇操作人员管理制度不完善
目前国内游艇操作的资格证书分为海上和内河两种，分别取得不同的驾驶资质，据调查，目前全国实际上并未依照统一的标准进行考核。各地有其特有的考核标准，因此，取得游艇驾驶证书的人员实际驾驶水平良莠不齐，资格考试存在一定的考查缺位，游艇操纵人员取得驾驶资质后，是否实际具备适任性，并未有相关部门进行核准。对于已经获得资质的游艇操纵人员，除了常规的年检外，缺乏对其游艇知识技能的更新培训，从而导致部分人员游艇驾驶技术已经不能满足游艇更新换代的需要，如此一来，游艇安全保障的不稳定因素又增加了一份。另外，海事部门、游艇俱乐部定期进行的游艇事故应急演练，往往忽略了游艇驾驶人员的培养。
（二）游艇安保有待加强
随着海南境内的游艇数量大幅增长，游艇安全保卫形势不容乐观。《办法》规定游艇俱乐部的安全保障义务，但却没有规定游艇俱乐部违反安全保障义务时的行政责任及其相关的处罚标准。另外，由于近年来海南游艇数量有不断上升的趋势，但游艇基础设施配套不齐全，存在着停泊码头监控、报警设施空缺，游艇上的贵重物品的安全无法得到保障;在公海上航行的游艇还有可能被歹徒武装劫持的风险，并被利用进行恐怖袭击的隐忧，因此必须加强安全监管以应对各种危害游艇安全的事件。 （三）事故处理机制不健全
游艇水上活动较一般的机动车道路行驶，风险种类更加多样化且难以预测，一旦发生事故造成损失更大。我国法律法规将游艇操作人员作为游艇事故的主要责任主体，但实践中驾驶者受雇于游艇使用人，现实中相当比例的游艇事故属于使用人强令驾驶者违规操作导致。而且一般来说船长在驾驶过程中有不受干扰的绝对权威，但事实上游艇的操纵人员享有的决策权被游艇所有者所取代，而游艇所有者通常不具备驾驶游艇的资质。《办法》及其他相关规章，均未对游艇操纵人员不受非专业人士干扰的权利以及违规操作所应承担的义务作出要求[2]。因为游艇上非驾驶人员的干扰，而导致的违规操作事件屡见不鲜。由此可见，应当将游艇使用人与游艇操作人员的责任进行明确划分，另外，游艇安全监管人员的业务水平同样对游艇安全监管产生重要影响。目前，我国法律法规对其履行职权的要求比较笼统，对于游艇事故的调查处理缺乏法定程序，导致大部分事件并未进行深入的专业调查，事故原因不明的情况占有一定比例。由于事故处理机制不健全，从而导致游艇发生事故后不能得到及时救援和事故调查，这对于游艇产业的长期发展始终是其隐患所在。
（四）游艇环保监管不到位
《办法》对游艇环保要求进行了规定，禁止游艇在开放水域排放污水，《办法》规定游艇俱乐部应履行码头区域以及游艇的环保义务，并对其防止污染的能力做出了规定。实际情况却并非如此，海南省目前的一部分游艇俱乐部实际上并未配备相应的专职管理人员，游艇俱乐部为了降低运营成本，针对监测游艇排污的设施要么处于空缺状态、要么陈旧老化已无法发挥正常功能，游艇偷排漏排的现象得不到有效监控，而且，相关的法律法规中对于游艇具体应遵照何种标准来维护水域环境并未进行深入规定。现实生活中，由于游艇厂家的不同，其生产游艇的吨位、型号、类型千差万别，若统一遵循一致的排放标准则不能够达到保护水域环境的目的。再者，对检验游艇排放的方式也未有明确，使游艇保护水域环境的条文与实际生活割裂。
三、完善海南省游艇安全监管的对策
（一）改革游艇驾驶员培训制度
我国目前的水上驾驶员证书存在着这样一个困境—证书并非全国都通用，水上驾驶员在何处取得执照就只能在该地驾驶船只，这意味着水上驾驶员每换一个地方都要重新考试，费事费力，该困境一定程度上也阻碍了海南省引进优秀的游艇驾驶人员。基于该困境，建议调整游艇驾驶员考核制度：将考核制度划分为两个模块：第一是举行统一考核，考核范围包含驾驶游艇的基本知识技能考核，审核通过获得行业通行资质。第二是由地区考试。取消原有的内河和海上之分，改革为当地培训，并由辖区海事局负责审核，地区的考前培训应着重区域多发或易发的海事状况以及当地的水文、航道条件，省略基本的游艇操作技能。这在一方面保证了游艇驾驶资格考试的标准统一及考试效率，另一方面为游艇操作人员降低了成本，促进了人员流动。在游艇驾驶员人才队伍建设上，应积极吸取国外先进经验，促进跨国用工的形式，吸引更多海外公司与人才参与到游艇产业建设当中。
（二）加强对游艇俱乐部的监管
游艇俱乐部对于游艇的安全保障与监管发挥着至关重要的作用，同时也是海事部门加强游艇安全监管的有力抓手[4]。游艇俱乐部负责管理较大数量的私人游艇，对其影响程度也是极为深的。目前，大多数的游艇都是由游艇俱乐部作为被委托人进行监管，但是现有的法律法規中均未对其建立安全监管制度提出规范。因此游艇俱乐部应建立高效的安全监管制度，实行海事部门对游艇俱乐部进行常态化检验机制，若当地游艇事故频发，则应有针对性的实施不定时抽查制度，以切实加强游艇俱乐部有效履行安全监管义务的能力。强制规定游艇俱乐部应有专人负责游艇安全隐患排查的制度，强制要求游艇俱乐部的配员科学规范以及对游艇俱乐部安保职员的强制培训。游艇俱乐部的安全监管制度还应包含环保监管，强化俱乐部管理游艇停泊码头的安全责任，并辅以相适应的行政处罚制度。更进一步的措施是将俱乐部的安全监管责任拆解并细化到管理人员个人，实施管理不善问责制。同时，对其保障游艇安全和防止污染的能力进行数据化、制度化的检验检测，对保障能力不达标的游艇俱乐部实行歇业整改的行政处罚[5]。
（三）完善游艇事故处理机制
立法中应当强化游艇操纵人员在游艇驾驶中的决策权，加以与之相匹配的义务，并对干扰游艇操作人员决策权的人员处以与造成事故损害相当的处罚。这样，就使得海上游艇的安全责任得到公平分配，其次也保障了适任人员的决策权，使得游艇在航行中不因非专业人士的非专业性命令而致使游艇驾驶员违章操作，造成不良后果。在相关人员储备方面，应加紧培养专业化的救援和善后团队，应对游艇事故的发生。对于出海的游艇应达到实时监管的程度，以期发生事故后救援人员能够在短时间内赶到。对于事故处理机制的专业化，还应注重培养事故调查队伍的职业素养。另外，政府应加大对游艇事故调查和处理的资金投入，使海事部门具备较强的事故调查处理能力。同时，在游艇事故司法处理程序中，应便利起诉应诉机制，缩短游艇事故审判时间。在仲裁程序中，也应设置增加熟悉相关领域的仲裁员队伍[6]。最后，出台相应奖励机制鼓励游艇所有人为游艇办理商业保险。
（四）健全游艇环保监管制度
在构建海南省游艇污染防治的制度设计中，从对防治游艇污染的责任主体、污染物的确定、禁止行为及其法律责任等方面予以规定。防治游艇污染的主体可以规制为游艇使用人，游艇使用人包括自然人和法人，赋予游艇行业协会一定程度的处罚权，通过行业协定的方式明确其处罚内容，划定游艇专用航道也是保障相关水域环境安全的重要举措。首先，游艇航道应尽量避开渔业活动频繁的区域;其次，海事部门要实时监控游艇的航行位置，一旦发现其偏离航道，立即利用无线电制止该行为，游艇俱乐部需及时刷新游艇的导航定位信息，以期与政府划定的相关航道完全吻合。环境保护部门对划定游艇航线领域的环境进行监测，发生问题及时检查在该段水域航行的游艇，并予以行政处罚，情节严重者将予以刑事处罚。设立举报奖励制度，对一些环保部门难以发现的隐蔽污染行为举报查证后进行奖励，金额由污染者承担。最后，对游艇专用航道发生的无法查明具体污染者得情况，适用公平责任由污染发生时期该航道上行驶过的游艇予以承担。
注 释：
① 船旗国：船舶悬挂某一国家的国旗即具有该国国籍，这个国家即该船的船旗国。船舶在公海上只服从国际法和船旗国的法律。
参考文献：
[1]徐嘉乐.我国海事行政裁量权的规制研究[D].大连：大连海事大学，2013.
[2]黄飞.船舶轮机“人-机”一体化管理模式的研究[D].大连：大连海事大学，2005.
[3]李浩然.游艇俱乐部民事法律责任研究[D].大连：大连海事大学，2013.
[4]周伟忠，毛一峰，王攀.温州地区小型游艇安全监管对策初探[C]//改革创新不停步，攻坚克难促发展——2013年“苏浙闽粤桂沪”航海学会学术研讨会论文集，2013.
[5]吴志新.厦门港游艇安全海事监管研究[D].武汉：武汉理工大学，2011.
[6]李中富，涂日粦.在方兴未艾的游艇产业发展中探讨海事部门对非营业性休闲游艇监管的对策[J].珠江水运，2013（1）.
[7]王胜，刘从勇，张东东.迪拜自贸港区发展对海南的启示[J].今日海南，2018（7）.
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