农地经营权抵押贷款的内在价值保障机制与实施路径研究

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　　摘 要：农地经营权抵押贷款工作在试点地区如火如荼地进行。农地经营权抵押贷款的内在价值有：促进农民增收致富、推动农业转型升级的重要基础;加快乡村持续发展、实施乡村振兴战略的重要契机;严守国家耕地红线、保证国家粮食安全的有力抓手。农地经营权抵押贷款具有4大保障机制：抵押价值物评估机制;风险补偿及防控机制;抵押物处置机制;资金用途监管机制。为了推动农地经营权抵押贷款的实施，政府要谋篇布局、统筹规划，稳把“方向盘”;金融机构要搭建平台、积极互动，注射“强心剂”;村党组织要有力领导、积极动员，筑牢“压舱石”;新型经营主体要带头经营、引领发展，争当“排头兵”;农民要认可政策、积极参与，做好“试金石”。
　　关键词：农地经营权抵押贷款;内在价值;保障机制;实施路径
　　中图分类号：[S-9]       文献标识码：A
　　DOI：10.19754/j.nyyjs.20200515050
　　 近些年来，农村改革的步伐加快，农地经营权抵押贷款就是一项重要的农村改革。与此相关的指导意见、决定、通知等如雨后春笋般出现。农地经营权抵押贷款在诸如富民县等地区试点效果良好，引起了社会的重大反响。目前，农地经营权抵押贷款的试点期限已过，但该项工作仍未停止，也未在全国范围内普遍落实。结合试点地区的情况，目前要阐明农地经营权抵押贷款的内在价值，剖析其保障机制，并提出相应的实施路径。
　　1 农地经营权抵押贷款的内在价值
　　1.1 促进农民增收致富、推动农业转型升级的重要基础  农民要想实现增收致富的目标，除了具备相应的技术、人才外，资金也必不可少。除了农业补贴、农业保险外，农地经营权抵押贷款作为一种新型融资渠道，为农户个体融资、合作社规模融资等提供了新平台，将有助于提升农民融资的便利性、可行性，为农民增收致富提供强有力的资金支持。一般来说，若农民按规定使用资金并按时还贷，金融系统将增加其授信额度和借贷资金，资金对农民增收致富的制约力度也将下降。此外，要实现农业转型升级，农业基础设施等就必须建立健全，资金的有力供给也就十分重要。农地经营权抵押贷款正好为此提供了便利。通过农地经营权抵押贷款，农户、合作社等拥有更多的资金进行规模经营。农业基础设施从简陋、零散、局部转向精致、集中、完整;农业经营理念从碎片化、粗放化、传统化转向规模化、精细化、现代化、智能化、信息化;农业经营手段更加注重运用机械。由此，农地的利用率和价值得到提升，涉农资金得到用活，涉农资产效用得到发挥，涉农资源得到有效整合和利用，农业的生产效益得到提高，农业逐步转型升级。
　　1.2 加快乡村持续发展、实施乡村振兴战略的重要契机  在城乡融合发展中，不仅要有现代化的城市，更要通过乡村振兴，建设现代化的农村[1]。乡村振兴包括乡村文化、经济、社会、生态、政治振兴，以农业平稳发展、创新推动，农村持续发展、文明和谐，城乡协调、融合、共舞，农民生活幸福、和谐安康为基本目的。乡村振兴的首要内容是经济振兴，而经济振兴实现的首要前提就是充分发挥农地价值和生产效益，农地价值和生产效益实现的重要条件是资金投入。农地经营权抵押贷款则为资金的来源提供了重要渠道。当农地经营权可用于抵押贷款时，农业生产者融资难、融资贵的现状将得以有效改善。农业生产者除了可以动用自己的资金引进技术、人才、产业项目外，也可以将通过农地经营权抵押贷款获得的资金投入到农业生产中，共同推动农地价值的实现和提升农地的生产效益，进而促进现代农业的发展。在推动乡村经济振兴的同时，还带动乡村其它方面的振兴，使乡村沉浸在新的发展氛围中。
　　1.3 严守国家耕地红线、保证国家粮食安全的有力抓手  要做好严守国家耕地红线、保证国家粮食安全，就要改变耕地闲置的现状。而耕地闲置除了跟劳动力外出等因素相关外，还跟耕地规模经营的便利度、农业生产融资的可操作性密切相关。农地“三权分置”改革的推行，激活了农民的主体意识和经营权，便捷了耕地的规模经营。农地经营权抵押贷款政策的实施，吸引了乡贤、龙头企业等回乡投资，为规模经营耕地、改善耕地闲置现状提供了资金支持。通过农地经营权抵押贷款，闲置耕地得以规模、有效经营，耕地得到了保障，“闲置地”变成了“财富地”，国家耕地红线得以严守。此外，农地经营权抵押贷款对农地和资金的用途都有所限定。若某块农地的经营权用于抵押贷款，则这块农地只能用于种植农作物，而不得用于建房屋、盖厂房和种植非农作物，确保在坚守耕地紅线的基础上，遏制非粮化倾向，强化对农地种植物的管控，厘清种植物的种类、品种等，保障国家粮食安全;资金管控。通过农地经营权抵押贷款获得的资金只得用于购买种子、修建相关基础设施等，以确保资金真正用于农业生产。
　　2 农地经营权抵押贷款的保障机制
　　2.1 抵押价值物评估机制
　　抵押价值物评估机制因地而异，现以富民县为例。在评估方式上，富民县采取的是银行系统内部自评估的方式，银行将免费为申请农地抵押贷款的人无偿提供抵押价值物评估，无须第三方机构介入。在评估人员上，评估人员专业，技术经验丰富，业务能力突出。在评估过程上，富民县浦发村镇银行是贷款方，由自己组织专业的评估人员制定切合实际、合乎逻辑的评估实施方案，深入实地调查，了解借款方的实际情况，按照科学的方法、实际的数据、严密的程序对抵押价值物进行评估，并写好评估报告。还要对评估内容、程序、结果等进行复查，以确保评估过程的合理性、评估结果的真实性。在评估确认环节上，虽然抵押价值物的价值由地上附着物的投入产值、经营面积、经营年限、租金等共同决定，但抵押价值物的最终价值由银行系统内部的定价委员会决定。富民县浦发村镇银行的定价委员会由行长、主管营销的副行长、风险部经理、主管客户的经理和协管客户的经理组成。定价委员会成员看过评估报告后，分别评估出抵押物的价值，抵押物的最终价值则取5个人的平均值。 　　2.2 风险补偿及防控机制
　　风险补偿机制。当借款方逾期未偿清资金，且贷款方按规定多次向借款方催收无效时，当地政府设立的风险补偿基金将弥补银行的部分损失。以富民县为例，富民县人民政府将以30%的比例补偿富民县浦发村镇银行的损失。风险补偿基金专款专用，其使用状况受到严格核查。在满足申报条件后，富民县浦发村镇银行必须在规定时间内按照程序向有关部门提出申请;风险防控机制。为了防范风险，减少农民的损失，借款方购买相应的农业保险是富民县浦发村镇银行准予放贷的前提条件之一。贷款方通过分析客户的基本信息、信用信息、申贷信息、借款人资产情况等形成授信业务调查报告，信用条件不符合要求的人不具备借款资格。银行要求借款方将亲戚、朋友等作为保证人，要求家庭条件较为困难的申请者要有担保公司担保，若涉及厂房等不动产时，需要有公证处的介入以证明双方借贷关系属实。富民县浦发村镇银行以分期的形式发放贷款，一般来说是3a授信期，借贷双方1a履行1次借贷关系，借款方只有按时偿清商议阶段的金额才有资格进行下一阶段的借款。当放贷金额>300万，借贷关系的确立则需要得到总行的批准。
　　2.3 抵押物处置机制
　　当借款方逾期未偿清资金，且贷款方按规定多次向借款方催收无效时，银行有权处置抵押物。以富民县浦发村镇银行为例，该银行可以采取贷款重组等多种方式处置抵押物，并且有权优先获得借款方抵押物处置收益，若抵押物处置收益超出了借款方的借款数额，剩余收益归借款人;若抵押物处置收益仍不足以偿清债务，剩余债务依旧由借款方偿还。若借款人同时在多家银行贷款，其必须首先偿清富民县浦发村镇银行的债务。富民县抵押物处置流程为：银行提出申请—农业行政部门审核—县城乡产权交易服务中心组织处置—出具交易鉴证书—按序偿还贷款。若涉及协议转让等，同一村庄的人享有优先受让权。此外，涉及的保证人将承担连带赔偿责任[2]，涉及的公证处有权按程序拍卖商品房、厂房、店铺等不动产偿还银行债务。借款人的土地经营权/承包经营权证将被没收，借款人及相关的保证人在5a内将被整个银行系统拉黑，意味着5a以内这些人都不能办理银行业务。由于信誉干系重大，一般来说，借款人都会想尽办法按时还款。
　　2.4 资金用途监管机制
　　资金用途监管可分为银行对借款方的监管、银行监督机构对银行的监管。在银行对借款方的监管方面，富民县浦发村镇银行要在实地检查借款金额是否用于发展种植业、养殖业，要与借款方签订包含资金用途（购买种子、修建基础设施等）的合同，查看借款人的转账记录等。若发现借款方不合规使用资金，银行有权终止贷款后续资金并收回已放贷的资金;若发现借款方按要求使用资金并按时还款，银行有可能为其提供中长期贷款[3]。在银行监管机构对银行的监管上，富民县浦发村镇银行要定期主动汇报工作，尤其是土地经营权抵押贷款工作;富民县人民银行要通过银行报表、资料、数据、档案、内外部审计、面谈、实地走访等方式监管富民县浦发村镇银行。若银行弄虚作假，未按规定使用资金，该银行将受到严惩;若银行在土地经营权抵押贷款业务上成绩斐然，银行监管机构将加大对其的支持力度，依旧将其设为开展土地经营权抵押贷款工作的指定银行，政府也将继续为其提供税收优惠政策。
　　3 农地经营权抵押贷款的实施路径
　　3.1 政府：谋篇布局、统筹规划，稳把“方向盘”
　　在农地经营权抵押贷款的实施过程中，政府起着谋篇布局、统筹规划，稳把“方向盘”的作用，确保了农地经营权抵押贷款没有偏离方向。以试点县——富民县为例。成立领导小组。富民县成立了县农村承包土地经营权抵押贷款试点工作领导小组，组长由县长担任，成员包括县财政局局长、县农业农村局局长、县人民银行行长、县政府办副主任、（代理）镇长、街道办事处主任等。领导小组定期召开联席会议研究、部署相关工作。领导小组下设办公室在县农业农村局，由农业农村局局长兼任办公室主任，县金融办副主任、县人民银行副行长、县农业农村局副局长兼任办公室副主任，工作人员从相关部门抽调。领导小组下设的办公室要定期向领导小组汇报工作。县农业农村局还成立了县农村承包土地经营权管理服务中心，各镇（街道）则成立了镇（街道）农村承包土地经营权管理服务站对接工作;政策支持。富民县出台了推动农地经营权抵押贷款试点工作的通知、制度、实施意见、通告等政策性文件，以确保相关人员依规推进抵押贷款试点工作，借款人依规、合法、有序办理借贷融资业务;关键少数的培训。推进农地经营权抵押贷款试点工作困难重重，必须抓好关键少数，让政府的谋篇布局、統筹规划落到实处。富民县主要从工作思路、原则、方法、技能、精神等方面抓好关键少数，以稳把“方向盘”。
　　3.2 金融机构：搭建平台、积极互动，注射“强心剂”  开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构为农民、合作社等搭建了一条新型借贷融资平台，积极与农民、政府等其他主体互动，起着“强心剂”的作用。以富民县为例，富民县浦发村镇银行在与借款人互动时，银行不仅要了解借款人的口碑、相关证件，还要了解其借款需求、收入情况、偿还能力等，以此来自主确定贷款额度、利率等重要事务。此外，在收集资料的基础上，对借款人进行专业分析，以确定其借款资格。如，银行在确定借款人的信誉度时，就需要做专业的授信业务调查报告，该报告包含了客户基本信息、信用信息、申请贷款信息、软信息不对称偏差分析、对上次申请以来发生变化的评价、借款人资产情况、对主营业务项目加权毛利润的分析、逻辑检验、调查结论等内容。在与农村产权交易流转中心互动时，银行要与其对接工作，为其提供相关资料，与其沟通交易平台挂牌再流转等事项。在与富民县人民银行互动时，除了汇报日常工作，接受监管外，还详细介绍在土地经营权抵押贷款业务中创新的金融产品、工作方式，获取的工作经验等。在与县农业农村局互动中，后者有权审核银行对风险补偿基金的申请，也可以为银行提供农田等基本信息。
　　3.3 党组织：有力领导、积极动员，筑牢“压舱石” 　　为了扎实推进农地经营权抵押贷款试点工作，富民县赤鹫镇永富村党组织紧紧抓住这个重要契机，加强领导、凝心聚力、不畏艰难，为抵押贷款工作在永富村的开展谱写了壮丽篇章。在组织上，村党组织有力领导好村委会的工作、关注抵押贷款工作的总体态势、发展大势，但不干涉村委会的具体事务;积极做好党员的领导工作。村党组织抓工作、抓生活等方面，确保党员听从党组织的指挥、安排，确保党员与群众在一起、并发挥其创造性;理论学习紧密联系实际。将党的理论知识、会议精神与农地抵押贷款工作紧密结合，将理论知识用活，将主题教育活动、三会一课等开到田野、家户、广场，增加趣味性和参与的积极性。
　　党员当好旗手、做好先锋。永富村党员到处发光照耀群众，心系群众、情系群众，在推进农地抵押贷款中扮演了宣传员、先锋员、调节员的角色。做好宣传员，党员的耐心、细心、信心、决心感化了群众，推进了宣传工作;做好先锋员。党员率先让家人、亲戚配合、支持、参与农地抵押贷款工作，在农地抵押贷款工作上走在前面;做好调解员，党员与村民交情好，深受村民的信任和支持，说话也自然有人愿意听，故经常调节村民之间的纠纷，能当好“和事佬”。
　　3.4 新型经营主体：带头经营、引领发展，争当“排头兵”  新型经营主体也是有力推进农地抵押贷款工作的重要主体[4]。专业大户、龙头企业等新型经营主体种（养）殖规模大、经营面积广、资金需求量大、偿还能力强。相比于普通农户，起着带头经营、引领发展作用的新型经营主体通过农地抵押贷款的意愿更强、数额更大，着实成为了推进农地抵押贷款工作的“排头兵”。专业大户，专业大户以家户经营为主，小规模经营土地，收入比普通农户高，相比于农户零散经营，其更能滿足农业发展需要，其对资金的需求量也更大，通过农地抵押贷款的可能性也更大;合作社和龙头企业，以富民县赤鹫镇永富村的猕猴桃生产基地为例，该生产基地注重优化管理、品牌创建、产业升级、科技驱动，但这些都离不开大量农地和资金。浙商经营该生产基地，生产基地面积达23.86hm2，经营年限为20a，农地经营权流转价格为2200元/ （667m2/a），但3a为1个授信期，再加上地上附着物投入的产值，据此算来，浙商经营3a，可以通过农地经营权抵押从富民县浦发村镇银行获得200多万元的贷款金额。由此看来，开办合作社、引进龙头企业既能解决耕地闲置问题，推动农业发展，也能推进农地抵押贷款工作的实施。
　　3.5 农民：认可政策、积极参与，做好“试金石”
　　农地经营权抵押贷款工作归根结底是造福于农民的，此项工作与农民密切相关，必须让农民认识到自身的主体地位，让农民参与、支持这项工作，让农民多从中受益。只有这样，农民才能做好此项工作的“试金石”。抵押贷款工作的推进并非一帆风顺，有些农民最初心存疑虑，对政策了解不深、不透，故而不积极、不理解。鉴于此，要做好以下3方面：村党组织、村干部、镇政府工作人员、银行工作人员深入村庄，为农民宣传、解释政策，明晰利害关系，让农民深刻理解政策，消除内心疑虑;村干部组织农民实地观察实施农地抵押贷款政策的地区，让农民现场感知、体会、理解该政策，并做出正确的认识;为农民提供交流平台。村庄要通过村民大会、村民代表大会，村—组理事会、合作社理事会等平台，让农民参与讨论、协商、互动，逐步意识到自身的主体地位，认识该政策、认可该政策，并愿意实施该政策。农民是推动抵押贷款工作的主力军，只有将农民动员起来，鼓励、支持他们积极投入其中，才有可能把工作做好。农民也是抵押贷款工作是否富有成效的“试金石”，工作做得好不好，农民心中自有一把评定的标尺。
　　参考文献
　　[1] 徐勇.论现代化中后期的乡村振兴[J].社会科学研究，2019（2）：36-41.
　　[2]曹瓅，罗剑朝.农地经营权抵押融资可得性及影响因素分析[J].中国农业大学学报，2020，25（2）：212-222.
　　[3]曹瓅，陈璇，罗剑朝.农地经营权抵押贷款对农户收入影响的实证检验[J].农林经济管理学报，2019，18（6）：785-794.
　　[4]张开华，丁昆.农地经营权抵押融资问题探析[J].学习与实践，2019（3）：57-63.
　　（责任编辑 周康）
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