驿马图乡退耕还林工程实施中存在的问题及其对策探究
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摘 要 驿马图乡位于河北省张家口市崇礼区，自2001年开始，已退耕还林2 388.23 hm2，80%以上为生态林，其余为乔灌草结合的兼用林，树种以樟子松、油松和落叶松等为主。分析当地退耕还林工程的实施情况，发现取得一定生态效益和经济效益的同时，存在重造轻管、作业设计不合理、林木生长缓慢等问题，建议加大对退耕还林地区的财政投入，科学规划、合理布局，严格实行工程检查验收制度，以完善管理。
关键词 退耕还林;存在问题;对策;河北省张家口市驿马图乡
中图分类号：F323.3 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.05.030
长期以来，由于盲目毁林开垦以及在陡坡地、沙化地耕种，我国出现严重的水土流失和风沙危害，洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人们的生产、生活受到严重影响，国家的生态安全受到严重威胁。1999年，四川、陕西、甘肃3省率先开展了退耕还林试点，由此揭开了我国退耕还林的序幕。退耕还林工程是迄今为止我国政策性最强、投资量最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程，也是最大的强农惠农项目。
1 驿马图乡退耕还林工程实施概况
驿马图乡位于坝上、坝下过度地带，位于河北省张家口市崇礼区西北75 km，全乡辖24个行政村，土地面积350.6 km2，其中农业用地0.40万公顷，林业用地1.55万公顷，牧业用地1.01万公顷，水域用地26.67 hm2，其他地0.34万公顷，有林地面积0.55万公顷，森林覆盖率32%。当地属东亚大陆性季风气候中温带亚干旱区，冬季空气活动频繁，春季气温回升快，但波动较大，结霜期较晚，雨量偏少，大风日数较多;夏季凉爽而短促，气温比较稳定，昼夜温差较大，雨量集中;秋季气温下降迅速，初霜出现较早。夏季平均气温19 ℃，冬季平均气温-12 ℃，平均风速仅为二级，降雪早，全年积雪1.5 m左右，存雪期超过150 d。
1.1 驿马图乡退耕还林工程实施情况
驿马图乡退耕还林从2001年开始，目前退耕还林2 388.23 hm2，占耕地面积59.7%，主要以生态林为主，有80%以上的为生态林，其余为乔灌草结合的兼用林，主要树种有樟子松、油松、落叶松、榆树、沙棘、柠条、山杏等，平均保存率85%以上。
1.2 退耕还林取得的效益
1.2.1 生态效益
退耕还林工程的实施使得驿马图乡植被覆盖率大幅提高，在雨季，树冠可截留15%～40%的降雨量，枯枝落叶持水量可达自身干重的2～4倍，有效遏制了当地水土流失现象，沙化土地明显减少，水源涵养能力大幅度增强，土壤侵蚀量明显减少，空气质量得到显著提高，野生动植物数量明显增多，生态状况明显改善[1]。
1.2.2 经济效益
1）国家粮款补助直接增加了农民收入。2001—2006年，每年每667 m2补助原粮100 kg、现金20元，一次性补助每667 m2种苗和造林补助费50元。从2007年开始补助标准调整为每667 m2退耕地每年补助现金70元，生活补助费20元。当前，驿马图乡每年粮食直补58.27万元，退耕还林补贴547.18万元，8 000多位农民从国家补助粮款中直接受益。2）大力发展蔬菜种植业。退耕还林后，驿马图乡由原来的靠天吃饭变为发展蔬菜产业，2015年全乡种植蔬菜586.67 hm2，全年累计收入8 080万元，实现了农业增效、农民增收。3）促进农村剩余劳动力向非农产业和多种经营方式转移，年劳务创收约1亿元，有效拓宽了农民增收渠道。4）发展旅游项目。该乡依托丰富的山水资源，瞄准生态特色，通过政府引导、政策激励、项目带动等措施，建成了一批农业观光园、生态采摘园、休闲垂钓园等乡村旅游点，同时紧抓“草原天路自驾游”的商机，引导群众发展农家乐，逐步打造“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的乡村旅游产业，带动周边村民创业增收。
2 驿马图乡退耕还林工程实施中存在的问题
2.1 重造轻管，影响成林速度
河北省张家口市崇礼区驿马图乡退耕还林存在重造轻管的现象，退耕地内杂草丛生、缺垄断行、有的树木长成了小老树，尽管政府出台了相应的管护办法，实施了“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的政策[2]，要求管护措施要落实到实施退耕还林的每家每户，但难度较大，效果不理想。1）驿马图乡交通不便，缺乏劳动力。退耕地块多是偏远的坡耕地，交通不方便，而且农村中青壮劳动力都外出打工，留守人员以50岁以上的老年人为主，不能承担林木补植、抚育、修枝等工作。2）认识偏差。当地部分群众认为退耕还林是国家出钱，农民出地造林，属于扶贫项目，树苗种植后任凭树苗自生自灭，缺乏林木管护的主动性。3）短期效益低。退耕农户主要考虑短期经济效益，而驿马图乡以生态林为主，树木生长慢，要达到生态公益林标准一般需要20年以上，短期内很难见到效益，导致农民对林木管护积极性不高。
2.2 作业设计不合理
由于驿马图乡退耕还林工程实施存在盲目追求规模和数量且时间紧任务重等诸多原因，没有进行全面调查、规划，为了集中上报和应付上级检查，在划地时统一作为退耕造林地范围，而这些地区的群众并不是全部同意，造成退耕还林小班过度分散，有的小班不足667 m2地，不仅给后续管护带来困难，也难以形成生态效益。此外，当地退耕还林工程实施最初没有规范设计，树种单一，种植的树种主要以易成活的山杏、沙棘、柠条为主，因此退耕地即使成林，对自然灾害抵御能力仍然较弱，防护效益差，不能发挥生态效益。
2.3 林木生长缓慢，难以成林
退耕地苗木高度不一且长势衰弱，种植密度小，出现成活不成林的状况。1）驿马图乡属于干旱半干旱生态脆弱区，素有“十年九旱”的说法，降雨量相对较少，蒸发量大，且降雨大多集中在6—7月，春季林木生长时雨水很少，气候干燥多风，容易形成五月的“卡脖旱”，大大降低了林木生长速度，甚至会导致苗木死亡。2）退耕地鼠兔防治基础设施较差，防治设备较少，技术匮乏，经费投入不足，御灾能力弱，经常发生当年保存率虽已达到验收标准，但经过一个冬季，保存率受到鼠、兔等的破坏而下降，部分村退耕地出现了“边栽边吃，常补常缺”的局面，直接动摇了退耕户补植补栽的积极性。3）驿马图乡退耕地多以坡梁地、洼地、沙地为主，土壤贫瘠，蓄水保墒能力差，植树造林成活率低，生长缓慢，一般地块造林往往需要多次补植，不僅种苗费、劳动力等各项建设费用增加，而且挫伤了农民造林的积极性，延缓了造林成效。4）退耕还林面积大，地方政府和林业主管部门在种苗品种、质量和数量上准备不足，不能满足在退耕还林中对种苗的需求，出现部分等外苗、劣质苗，致使苗木缓苗期长，长势弱，易发生病虫害。 3 促使驿马图乡退耕还林工程有效实施的对策
3.1 增加对退耕还林地区的财政投入
1）应增加地方政府的工作经费，尤其是乡一级政府的工作经费，因为其任务最重、工作最累、事情最多。2）适当补贴护林防火管护费，巩固退耕还林成果，因为林业均为“三分造、七分管”，没有管护经费，造林就无法成功。
3.2 根据实际情况制定相关的后续政策
1）延长退耕还林补助时间，解决农民后顾之忧，因为河北省张家口市崇礼区驿马图乡所在地树木生长缓慢，成林时间长达20多年，如果只补助16年，会出现复耕或毁林情况。2）中央或地方应出台相应的管护、抚育措施和相关的处罚细则，对于不进行补植、抚育、管护和随意改变退耕地用途的行为依法进行处罚，确保退耕还林工程的效果。
3.3 科学规划，合理布局
3.3.1 将退耕还林与生态旅游建设相结合依托“草原天路”自驾游商机，根据实际情况将退耕还林与生态旅游建设相结合。通过在度假区、旅游区等周围坡耕地实施退耕还林和其他绿化项目，在造林的同时造景，绿化的同时美化，有效改良生态环境。
3.3.2 将退耕还林与工业原料林基地建设相结合
坚持生态环境优先原则，依托国家大力发展林下经济的机会，在一部分退耕还林地区种植经济树种，同时因地制宜发展林下种植，如种植木本油料树种元宝枫、文冠果等，林下种植油用牡丹、苦水玫瑰、苦参、黄芪等，以提高林地综合生产效益，使农民持续增收。
3.4 加强护林基础设施建设，坚决打击毁坏林木行为
植树造林工作是“三分造，七分管”，因此，应坚持造林与保护并重的原则，防止边治理边破坏。1）加大宣传和执法力度，禁止在退耕还林项目实施范围内滥采、乱挖、放牧、用火。2）严格执行《禁牧条例》，加大封山禁牧和舍饲圈养力度，增强村民保护生态环境意识。总结推广封山禁牧、舍饲圈养经验，解决好饲草料基地建设，逐步改变传统的放养方式。3）各级政府和林业主管部门要高度重视病虫、鼠兔害防治工作，将退耕还林地的病虫、鼠、兔害防治工作纳入当地“三防”体系，确保责任到人，措施到位。建立科学预测预报体系，做到早预测、早预报、早预防，把灾害降到最低。4）加强护林防火基础设施建设。加大森林防火预测预警、交通通信、扑救指挥等系统和森林消防专业队伍建设，加大扑火物资储备，不断提高预防和扑救森林火灾的能力[3]。
3.5 严格实行工程检查验收制度
验收是保证退耕还林质量的重要手段，也是兑现补助的重要依据。退耕还林工程验收时由林业和草原局组成退耕还林验收小组，对退耕还林成果进行了逐村、逐地块全面仔细验收，坚持一把尺子量到底，造林成活率、面积结果真实，数据可靠，做到了公平、公正、公开，减少了矛盾纠纷和上访事件，进而保证了退耕还林工程工作的有序进行。此外，当地还应建立完整的内业档案，图、表、卡、册等应配备齐全，严明奖惩制度，对于不合格地区坚决减扣补助。
参考文献：
[1] 赵秀英，翟金铃，韩美琴.张家口地区“退耕还林”可持续发展的思考[J].河北林业科技，2008（4）：72-74.
[2] 康成福，夏自谦.张家口市退耕还林工程可持续发展的思考[J].北京林业大学学报，2008（1）：53-58.
[3] 贾卫国.对我国退耕还林还草政策可持续性的影响因素分析[J].北京林业大学学报，2004（4）：53-56.
（责任编辑：赵中正）
收稿日期：2020-01-12
作者简介：張晓晨（1987—） ，男，河北张家口人，硕士研究生，助理工程师，研究方向为林业规划设计。E-mail： 465521924@qq.com。
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