政府采购呼唤行业准则
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摘 要：2015年1月，国家公布《政府采购法实施条例》，在此基础上逐步完善了政府采购法规体系。2020年，财政部拟对政府采购法规体系进行修正完善。本文针对中央预算事业单位在政府采购行为中出现的若干问题，提出建立行业准则的设想。
关键词：政府采购;中央预算事业单位;行业准则
2015年1月，《政府采购法实施条例》的出台对于规范政府采购行为，更好地实施政府采购法有着深远意义，也是国家实施“依法治国”的一项重要举措。
一、问题的提出
部门预算、政府采购和国库支付是我国财政预算改革的“三驾马车”。特别是政府采购，政府采购法自2003年1月1日实施以来，对于规范财政性资金采购行为，提高采购资金使用效益，促进廉政建设发挥了重要效益。但是由于《政府采购法》出台后一直没有配套的实施细则，造成一些政府采购行为在实施中“走了样，变了味”，会出现“天价采购”、质次价高、效率低下的情况。
《政府采购法实施条例》的出台，对政府采购法的一些法律条款进行了深入解读，譬如对于“财政性资金”“化整为零”等进行了明确定义，对于原有政府采购规定进行了重新梳理，根据新情况在部分条款进行了修订。《政府采购法实施条例》的出台有利于细化政府采购法的法律条款，对于规范政府采购行为意义深远。
《政府采购法实施条例》颁布至今仅5年时间，政府采购经过相关法律法规体系的不断健全，体系逐步理顺，但仍然存在部分条款需要进一步完善之处。可以看到政府采购实施近12年来，由于行业和地域的差异性，特别对于中央预算事业单位，由于其业务职能彼此存在较大区别，存在行政职能、生产经营职能和公益职能三类，因此在执行政府采购相关规定时存在着一些难以克服的问题。2019年12月5日至6日，全国政府采购改革工作会议在京举行，会议强调，深化政府采购制度改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，关注度高，政策性强;要建立健全改革任务落地机制，抓好重点改革任务的推进工作;积极推进政府采购相关法律法规修订工作，稳妥开展集中采购机构竞争试点，统筹推进政府采购信息化建设，切实推进政府采购行政裁决改革。2020年2月26日，财政部公开“财政部2020年立法工作安排”，将政府采购法（修订）和政府采购法实施条例（修订）列入其中。本文从政府采购法规体系方面，对于完善行业准则提出若干建议方案。
二、中央预算事业单位政府采购特点
相关问题的根源则需要从相关单位的性质和特点说起，具体如下：
1.大部分高校和主管部门彼此异地
如对于卫健委委属医院，大部分医院均在京外;教育部直属高校除20余所高校地处北京市外，其余近50所高校虽为中央预算单位，但为京外高校。相关医院和高校几乎散布在全国各个省份。对于上述的京外中央预算事业单位在政府采购行为的审批时存在空间距离和地域差异，且由于我国大部分中央预算单位和其主管部委均地处北京，造成在具体采购规定和中标单位遴选时，在一定程度上受到北京地域因素影响。譬如有的供应商只对当地供货，且在价格和服务上具有一定比较优势，但若选择由中央预算单位约定的单位供货，则可能出现相对“价高质低”的情况。同时，有的地方存在地方特色货物，北京供货商可能无法供应。
2.中央预算事业单位采购活跃，且采购专用设备量比重较大
从相关行业情况看，医疗、教育政府采购范围和规模不断扩大，采购总量连年位居各中央部门部委前列。以教育部为例，2013年教育部直属高校采购总金额约255亿元，年采购总额过亿的有60所。采购范围涵盖工程、货物、服务所有类别，涉及仪器设备，基建、维修工程，图书、教材，后勤服务，印刷出版，校园管理等领域。
此外，国家卫健委委属医院和教育部直属高校作为中央预算单位，承担了教学和科研方面的任务，而正是由于教学和科研工作的特殊性，相关中央预算单位会采购较多的专用设备。譬如针对某研究领域的教学、实验设备仪器等。特别是由于相关设备更新换代速度也较快，该部分设备存在采购技术要求高等特点。同时，由于我国科研情况的实际情况，在某些学科上我国对比世界顶尖水平还是处于相对落后的地位，而该部分的主要设备也不得不从国外进口。
3.政府采购计划不确定性高
中央预算单位业务多样，大部分是属于创造性业务。如对于医院和高校而言，主要的科研工作属于创造性行为，和具备一定行为准则规范的行政工作不同，具备不可复制性和难以计划性，加之科研经费拨付时点的不可确定性，因此造成了相关设备采购计划的多变性和时效性。一是相关设备采购可能会根据科研工作的变化随之发生变化;二是需求急，会要求在约定的时点内采购到合适的设备进行试验。
4.政府采购评审专家的特殊性
由于采購设备特点，对于医院、高校等类型中央预算事业单位，其部分教学和科研用的专用设备，由于仅限于某几个甚至某一个学科使用，用户面窄，形成只有某学科的个别专家了解该类设备性能参数，客观上造成部分设备评审专家的相对稀缺。
三、政府采购存在问题
上述中央预算单位在政府采购方面存在的四个问题，就造成了执行政府采购法和相关规定的“四大矛盾”。
1.地域差异矛盾
对于中央预算单位，属于中央集中采购目录货物，需通过中央国家机关政府采购中心集中采购，而相关采购供应商主要源于北京市内，从而造成了部分京外单位通过其协议供货价格对比本地自行采购价格偏高。特别是由于地域差异，部分本地供应商可能会出现比通过中央集中采购的价格更低、服务更好的情况。中央集中采购目录及批量集中采购设备技术性能、型号、种类、更新达不到专业教学、科研高精尖设备使用要求，采购时间周期也较长。因此，对于该部分京外单位，中央集中采购时应综合考虑到当地实际情况。
2.时效性和进口货物采购行政审批环节冗长矛盾 特别对于中央预算单位，有些单位的工作注重时效，譬如教学和科研工作十分注重效率。对于某个攻关项目，仪器设备到位时间决定着科研成果出台时点。在国家重视科技创新，知识竞争日益充分的今天，科研成果的早出台意义不言而喻。而由于我国科研实际情况，大部分需要购置进口设备。根据相关规定购置进口设备，需要报主管部门和财政部审批，审批周期长，在一定程度上会影响科研和教学工作效率。同时根据《政府采购法》要求非歧视政策，招标环节中若提前审批采购进口产品，有对国产产品的歧视嫌疑，若中标为进口产品再报批，则财政部必须审批同意，否则导致用户中标违约。
3.政府采购预算编报准确性矛盾
由于相关中央预算事业单位的业务具备创新性、独特性，存在较多的特殊性业务，流程不具备可复制性，加之相关设备仪器更新换代速度快，造成了政府采购预算的不可确定性。而根据目前编报预算方法采用年度预算法，在上一个年度无法准确判断政府采购仪器设备型号和数量等数据，会导致政府采购预算编制质量差等问题产生不可调和性。
4.专家选派矛盾
大部分中央预算事业单位采购学科门类多、品种复杂、专业性和专用性强。从专家库中随机抽取的专家往往不能胜任，而专家库中部分专业专家数量满足不了需要。高校采购量巨大，专业类别多样，抽取专家频率高且数量大，而专家库内专家数量有限，抽取出的专家重复率高。同时，京外高校所属地库内专家数量偏少，专业类别窄，满足不了使用要求。抽取地域外的专家参加评审，评审成本将大幅增加。异地评审专家对属地的市场行情熟悉程度低，也会影响评标结果。而有些单位内部建立了采购评审专家库，从中选取的专家均很好地完成了评审工作。由于专家来自本单位，在评审中便于对专家加强管理和约束，内部单位专家完全能满足自身采购的评审专家要求。
三、解决方案设想
由于中央预算事业单位执行政府采购法等相关规定时，遇到一些难以克服的障碍和问题。为了既充分发挥政府采购法规规范采购行为、提高资金效益和促进廉政建设效能，还需促进相关等各项事业发展，可以在出台《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的基础上，在法规体系上借鉴会计法规制度构架，以《政府采购法》和《政府采购法实施条例》为基础，结合各行业实际，出台政府采购的行业准则让政府采购法规能接地气，真正实现“有法可依、有法必依”。具体框架图如下：
1.定位
政府采购行业准则对比企业会计准则、政府会计准则等模式，由于中央预算事业单位种类多样，譬如包括中小学、高校、医院、科学事业单位、林场苗圃、彩票机构等，因此可以考虑在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》相关法律法规的基础上，针对不同行业特点，出台具体的政府采购行业准则。可以在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的规定范围内，出台可以应用相关中央预算事业单位实际的规定，可以为各事业单位开展政府采购行为给予具备可操作的现实遵循。
2.原则
对于政府采购行业准则，应注意以下主要原则：
（1）遵循法规。行业准则必须严格依据《政府采购法》《政府采购法实施条例》规定，建立健全全国政府采购法律法规体系。
（2）实用创新。行业准则事实上是对于《政府采购法》《政府采购法实施条例》在某一行业的实施细则，在保障政府采购效果的基础上，尽量简化流程，提升效率。
（3）行业特色。行业准则的关键是体现行业特色，行业准则要考虑各行业的政府采购特点，在准则的制定上给予一定的区分，有利于相关事业发展。
3.作用
通过相关的巡视、审计和检查情况看，由于我国经济发展，特别是进入信息时代，新事物、新生态层出不穷，也倒逼政府采購需要适时更新，从《政府采购法》《政府采购法实施条例》以及相关规定看，一是对于政府采购行为的创新缺乏相应的规范;二是对于特殊行业的特殊情况缺乏必要的约定，导致相关单位“各显神通”“百花齐放”，使得一些政府采购行为“走样”和“变形”。而行业准则在充分考虑行业特点的基础上，可以对于《政府采购法》《政府采购法实施条例》在行业规范方面，可以作为有益的补充，对于相关事业单位的政府采购行为给予规范指引。
通过建立比较齐备的政府采购法律体系，完善政府采购管理机制。在针对教育部直属高校的政府采购行业准则方面，可以考虑如编制适合高校实际的集中采购目录、在一定时期将进口货物审批制变更为备案制，将各高校校内专家库作为政府采购专家库子库等措施，解决高校在执行政府采购法规时遇到的困难。
（责任编辑：兰卡）
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