特色小镇建设中的政策工具分析
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摘 要：特色小镇是在我国新型城镇化背景下，按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，推动经济转型升级和乡村振兴的重要举措。要实现特色小镇的有效治理，达成国家政策目标，有赖于有效政策工具的选择和运用。特色小镇的规划编制、综合开发、运营、投融资等环节具有不同的特性，可以选择不同的政策工具。但无论选择何种政策工具，都应该坚持以人为本的原则，打造宜居宜业宜游的特色空间聚落，提高人民群众的获得感和幸福感。
关键词：特色小镇;治理;政策工具
中图分类号：F32 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.017
文章编号：1009-6922（2020）03-86-06
中国特色社会主义新时代既是“共建共治共享”的时代，也是注重质量和效益的时代。新时代的社会治理只有在治理的理念、目标、结构、过程、机制、工具等层面精准定位和精细化操作，才能进一步促进治理格局的精益革新和治理质量的提档升级。我国特色小镇治理兴起于浙江，是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念，提倡生产、生活、生态的融合，在挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋基础上，形成的产、城、人、文四位一体的特色空间聚落。作为一种新型城镇化建设理念，它不仅承载着美丽乡村建设和乡村振兴的使命，更是中国特色社会主义新时代推进城乡融合发展的重要举措。
2016年10月和2017年7月，国家住建部、发改委、财政部先后对外公布了中国特色小镇第一批（127个）和第二批（276个）名单，进而将中国“特色小镇”建设推向高潮，各省市也随之跟进。据统计，目前全国特色小镇总量已近1900个。特色小镇的治理模式、治理格局、治理质量等会形成一种强大的示范效应，并成为中国新型城镇化建设成败的关键。但目前特色小镇建设面临着定位不准、质量不高、特色不明、重建设轻管理、体制机制障碍比较突出等困境和难题，这些已与建设初衷有偏差，严重影响到了特色小镇功能的发挥。因此，推进特色小镇的建设机制变革既是时代所需，也是使命使然。
一、政策工具的类型划分与选择模型
政策工具（policy instruments），又称治理工具（governing instruments），其研究的核心议题便是“如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实”[1]，它是将政策理念和政策目标转化为具体政策行动的机制，是连接目标与结果的桥梁，是政策执行的必要路径。政策工具的选择和应用是政策目标能否达成的关键。合适的政策工具有利于改善政策方案，提升政策执行的质量和效果，解决复杂性的政策问题;而政策工具选择失当则会成为政策失败的重要因素。但是，如何划分政策工具类型，构筑政策工具箱，并依据不同的目标和政策议题打开工具箱，选择合适的政策工具或工具组合，这在政策过程中是难点。
学者依据不同维度将政策工具划分为不同类型。加拿大学者霍利特和拉梅什根据公共物品供给和服务过程中的政府介入程度高低，将政策工具分为自愿性工具、混合型工具和强制型工具等三种类型。[2]我国学者陈振明根据现代化管理技术的发展要求，将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。[3]172这些政策工具的分类无疑均具有一定的科学性，为我们提供了可供选择的工具箱，但他们也忽视了不同政策主体在社会问题或政策问题的治理中政策工具选择的差异，他们将政策工具的主体仅仅限于政府，而“其他主体也可以拥有自己的政策工具”。[3]170治理作为一种由共同目标支持的活动，倡导多主体的合作共治，政府、市场、社会通过合作、协商、伙伴关系，处理公共事务、解决政策问题。基于此，以构建政府、市场、社会的合作治理机制为遵循，依据政策承接主体的不同，可将政策工具划分为社会工具（家庭和社区、志愿者服务、社会组织、公众参与）、市场工具（民营化、用者付费、合同外包、产权交易、特许经营）、政府工具（管制与放松管制、分权与权力下放、直接提供、税收、补贴、内部市场、贷款、投融资、财政拨款）、混合工具（公私伙伴关系）等（如图1）。
政策工具是由政策主体将政策方案落实于政策客体，为达到政策目标而采用的具体手段和方式。政策工具的选择会受到政策环境、政策目标、治理模式、治理客体及工具本身的特性等因素的影响。政策执行的环境会影响治理模式的一元化抑或多元化。一般而言，政治环境紧张会导致政治权力扩张，压缩治理主体多元发展空间，政府一元化治理会占据主导地位;反之，政治权力的收缩会有利于治理主体多元化。“政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准”[3]193，政策目标的构成及其复杂性程度也会影响到治理模式，越复杂的政策目标体系越需要多元主体的合作。同样，治理客体特性的不同意味着需要选择不同的治理模式。政策工具的选择还需要考虑政策工具本身的特性，“每种工具都有其适用范围，都有其价值，但不能包治百病”。[3]195因而，政策工具的选择模型如图2所示，依据不同的问题（治理客体）、不同的目标、不同的治理模式及不同的政策环境，在考虑每种工具的特性之后由治理主体从工具箱里选择不同的治理工具。纳入工具箱的工具其适用的范围、特征、优劣等会随着实施环境、作用对象的不同而发生变化，但它属于因变量，不会自动对政策工具的选择产生影响。因此，政策目标、治理结构和治理客体就成为影响工具选择的重要变量。在政策目標确定后，治理结构和客体便具有了关键性作用。
二、川东北的特色小镇建设——以S镇为例
达州市S镇是四川省首批省级特色小镇，该镇2019年1月入选第七批中国历史文化名镇。千年古镇S镇因场镇境内的15座石拱桥而得名。1933年底，红三十军政治部进驻S镇，在这里留下大量红色遗迹。这里有蜚声中外的“列宁街”和上将迟浩田题写碑铭的“中国红色第一街”，是一个人们铭记红军奋斗精神的特色旅游观光之地。鉴于S镇丰富的红色文化资源，达州市达川区紧紧抓住S镇的文化内核，将红军文化与物质文化遗产相结合，突出中国红色第一街“列宁街”的品牌和载体效应，进行积极引导和传承，努力将S镇打造为红军文化体验小镇。 （一）努力破解体制机制要素制约
在红色文化特色小镇建设中，S镇不断进行体制机制创新，努力破解要素制约。一是创新治理方式，采用政府服务外包方式，将垃圾清运业务承包给公司，实行公司化经营;组建场镇供水公司，将供水业务社会化。引导社会团体成立协会，成功组建商会，实现个体私营老板“自己管自己”。二是大胆突破聚资金，借助达川区政府投资公司外壳，积极包装旅游扶贫项目，全力争取国家低息、贴息贷款。大力包装旅游项目，争取建成镇级投融资平台，吸引社会资金参与建设。三是主动对接谋革新，积极对接达川区编制委员会办公室，成功增加行政编制2个、事业编制4个，组建社会事务服务中心、农业服务中心，将原有的“七站八所”整合为政府内设机构，全部纳入政府统一考核，实现全镇统一指挥、统一调度、统一行动。
（二）积极争取政策资金扶持
一是用小资金撬动大项目。S镇有效利用百镇建设和特色小镇建设契机，先后争取到中央污水处理专项资金1000万元，建成污水处理厂;利用百镇建设2016年支持资金启动景观大道和红星广场建设后，获得农发行旅游扶贫贷款1亿元左右;引入上海绿地等房地产开发商，用PPP项目模式保护性开发古镇。二是用小指标获得大支持。用足百镇建设和特色小镇建设有关土地指标政策，建成污水处理厂和两处泵房，彻底解决场镇生活污水直排难题;规划启动景观大道、红星广场和政务中心建设，同时向达川区政府争取3年用地指标500亩，为特色小镇发展留下足够空间。三是用新理念赢得大发展。S镇坚持规划先行，主张“策划-规划-建设”思路，于2013年启动场镇修规，将原来规划的3.01平方公里扩展到5.09平方公里。达川区委将该镇定位为达川区城市副中心，并完成总体规划编制，目前确定总规面积为60平方公里，涵盖附近4个乡镇，带动附近13个乡镇，实行组团式发展，既保留现有小镇的特色，又为未来小城镇发展指明了方向。
三、特色小镇建设中的政策工具选择
特色小镇“非镇非区”，它在产业结构、规划布局、生产生活等方面具有明确而独特的定位，故而特色小镇在综合开发、规划编制、运营、投融资等环节也有着自己的特征。要达到特色小镇治理目标，需要引入政策工具理论，并选择合适的治理工具，以增强问题精准识别能力、政策靶向能力、政策执行能力，提升小镇治理的质量和效益，进而促进特色小镇的产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，走出一条特色鲜明、产城融合、惠及群众的新型小城镇之路。
（一）特色小镇规划编制中的政策工具
规划，是一种战略、策略和蓝图。做好规划编制工作是特色小镇发展的重要前提。没有好的编制规划，特色小镇就会定位失当，陷入同质化、地产化的泥沼。因而，特色小镇的发展必须做好编制规划工作，即产业布局、乡村田园环境、整体格局、建设强度与街坊形态、商业与公共服务设施、道路与交通设施、绿地与开敞空间、镇容镇貌、传统文化保护与传承等。特色小镇的规划编制是有关该区域全体居民利益的一件大事，应秉持政府主持、公众参与、社会协同的理念，打造宜居宜业宜游的特色空间聚落。
S特色小镇在规划编制中，政府准确定位自身角色，主持并非主导，力避包办和“拍脑袋”决策。达川区适当下放权力，并引入市场机制，鼓励各方主体如家庭和社区、社会组织、专家、公众等参与规划编制工作。甚至探索通过招投标等方式将小镇规划编制外包给具有相应资质的民营公司、科研院所、社会组织等。如达川区曾先后将规划编制中的产业布局规划、公共服务设施规划、道路交通规划、市政与安全设施规划、旅游规划等内容分别发包给ZS产业发展有限公司、WL学院等。规划方案在专家论证、公众听证通过后，由政府按照合同协议付以报酬。该阶段所应用的政策工具主要有放松管制、权力下放等政府工具，家庭与社区、社会组织、公众参与等社会工具，以及合同外包等市场化工具。只有政府、市场与社会等各种工具同时使用，才能确保特色小镇规划编制的科学、合理，找出既适合特色小镇长远发展，又符合其历史、生态、人文环境的小镇建设路径，更好地服务社区民众，进而真正实现特色小镇的共建共治共享，促进生产、生活和生态协调发展。
（二）特色小镇综合开发中的政策工具
特色小镇综合开发主要包括五个核心层面，即土地一级开发、二级房产开发、产业项目开发、产业链整合开发、城镇建设开发。
1.土地一级开发。特色小镇土地一级开发“主要是由政府方通过委托、招投標等方式组织确定的具体实施主体对国有土地和集体土地进行征收、拆迁、安置、补偿并进行基础设施建设和土地平整的过程”[4]36。S特色小镇的土地一级开发主要通过两种模式。一是BT模式，即“建设-移交”模式，在特色小镇土地一级开发阶段，主要是政府与市场两大治理主体的合作，政府放松对土地市场的管制，由土地储备机构通过合同出租、竞争招标等方式，对土地一级开发进行外包。该模式采用的政策工具主要有：放松管制、财政拨款等政府工具，合同外包等市场化工具。二是土地资源补偿模式，即“土地储备机构通过委托或招标等方式确定具备相应资质企业负责拟实施整理区域的基础设施建设等工作，完成后并以一定面积的土地作为企业实施土地开发对价的模式”[4]36。该模式采用的政策工具有：合同外包和补贴。
2.二级房产开发，即土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的过程。该阶段所采用的政策工具有：民营化、放松管制。
3.产业项目开发和产业链整合开发。产业是特色小镇发展的核心，没有产业，特色小镇便缺少深入而持久发展的基础。特色小镇通过产业培育、品牌打造、市场拓展，进而实现对产业链的整合开发，建立起完整的产业链。S特色小镇在产业项目开发和产业链整合开发这两个阶段，充分发挥政府引导、市场主体的作用，着力打造特色产业集聚生态圈。该阶段的政策工具主要有：放松管制、权力下放、特许经营。
4.城镇建设开发，包括城镇服务、城市管理以及银行、学校、医院等城市配套项目的建设。S镇在该阶段采用公私合作伙伴关系等混合型政策工具实施，如BOO模式（建设-拥有-经营），私营部门在公共部门的监管下融资、建立、拥有，并永久地经营基础设施部件。 （三）特色小镇运营中的政策工具
运营是特色小镇建设的关键，好的规划编制也需要有效的运营机制才能实施和落地。规划与运营不可偏废，重规划轻运营，规划便会悬浮，成为水中月镜中花;重运营轻规划，项目实施也会缺乏指导和方向。在特色小镇的规划编制做好后，运营工作便极为重要。特色小镇建设实践中的问题，往往是出现在运营环节。运营就是对运营过程的计划、组织、实施和控制，在市场经济条件下孕育和发展的特色小镇，其运营理念也应适应市场经济发展要求，建立多元主体参与的小镇运营体系。在传统的管理理念下，城镇往往由政府全权负责建设与运营，或政府通过内部市场委托其它政府部门或国营企业运营，政府掌握着绝对的控制权。这虽然有利于城镇快速建设和发展，但运营成本较高，政府财政压力较大。在新型城镇化建设中，应建立政府引导、市场运作、企业主体、社会参与的运营机制，由政府主导模式转变为由政府与企业联动发展模式或企业主导——政府监管模式。在政府与企业联动发展模式中，S镇主要采用了BOO形式（建设-拥有-经营）运作。这能够有效解决政府财政难题、激活市场活力。此外，小镇运营也离不开社会力量和公众的参与。社会力量既可作为资本主体承接政府外包服务，也可作为独立的社会力量与民众一道监督政府与企业的运作行为，促进小镇运营机制和管理服务的持续改进。
综上，在特色小镇运营中，可选择应用的政策工具主要有：管制与放松管制、特许经营、民营化、用者付费、政府购买、社会力量、公众参与等。
（四）特色小镇投融资中的政策工具
特色小镇建设必须走产融结合的创新之路，以特色产业为引擎，以金融为动力，产业依托于金融、金融支援产业发展。产融互动，特色小镇才具有持续发展的不竭动力。在S特色小镇投融资中选择的政策工具主要有：一是产品众筹，这也是特色小镇融资的一种重要方式。相对于其它融资方式，众筹具有更为开放的特点，特色小镇可以以自己的特色产品或服务作为众筹标的。二是融资租赁，特色小镇可以采用直接融资租赁、设备融资租赁、售后回租等租赁模式进行融资。三是贷款模式，即特色小镇利用已有资产进行抵押贷款。S特色小镇在投融资中借助区政府投资公司外壳，积极包装旅游扶贫项目，全力爭取国家低息、贴息贷款，争取建成镇级投融资平台，吸引社会资金参与建设。
四、结语
特色小镇是在我国新型城镇化背景下，按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念推动经济转型升级和乡村振兴的重要举措。特色小镇具有其独特的建设目标，在规划、开发、运营及投融资等方面体现出与一般小城镇、农村社区及城市不同的治理理念、治理机制、治理结构。要实现特色小镇的有效治理，达成国家政策目标，有赖于有效的治理或政策工具的选择和运用。合适的治理或政策工具能够在政策目标与政策结果之间架起一座沟通的桥梁，促进政策方案有效贯彻、政策执行顺利推进、政策目标有效达成。工具是一种方法和手段，其本身并无好坏之分，只有适合与不适合之别。每一种工具都有其特征、适用范围及优劣之处，因此对政策工具的选择比政策工具本身更为重要。政策工具选择会受到政策环境、政策目标、政策客体、治理结构、工具特性等多种因素的影响。在特色小镇的规划编制、综合开发、运营、投融资等环节，可以选择不同的政策工具，既可以是同一类型下单一的工具或多个工具的联合，也可以是不同类型下的多个工具的优化组合。但无论选择何种政策工具，都应该坚持以人为本的原则，将特色小镇打造成宜居宜业宜游的特色空间聚落，提高人民群众的获得感和幸福感。
参考文献：
[1]陈振明，薛澜.中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J].中国社会科学，2007（3）：140-152.
[2]Michael Howlett and M.Ramesh，Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems[M]，Oxford University Press，1995：163.
[3]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，2004：170，172，193，195.
[4]周兰萍，张留雨.土地一级开发模式研究[J].城乡建设，2018（16）：36.
责任编辑：秦利民
[收稿日期]2020-03-15
[作者简介]张芸（1987—），女，四川内江人，四川文理学院助教，主要研究方向：农村经济与基层治理;罗大蒙（1985—），男，安徽砀山人，四川文理学院政法学院副院长、副教授，主要研究方向：当代中国政治，基层治理。
[基金项目]四川文理学院重点项目《达州市特色小镇社会治理精准化研究——政策工具的视角》（项目编号：2017KR001Z）的研究成果;四川文理学院第一批示范性实践教学基地项目（川文理〔2018〕150号）。
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