特大城市贫困救助机制研究
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摘要：上海作为典型的特大城市，其社会救助制度体系，现已基本实现了救助范围覆盖城乡、操作程序明确规范、困难群众应保尽保、救助水平逐步提高的制度目标。上海的贫困社会救助已由传统的辅助式的“剩余福利模式”走向以贫困治理为取向的现代综合社会救助。针对特大城市贫困由生存型贫困向生活型贫困、发展型贫困，绝对贫困向相对贫困演进的趋势，当前的贫困救助制度体系还存在部门联动不足、信息化层级不高、救助程序繁琐、救助服务不专业、救助过程管理不透明等问题，本文针对这些问题提出了进一步完善特大城市贫困人口社会救助机制的政策建议。
关键词：特大城市;贫困;社会救助;机制
中图分类号：F840 文献标识码：A
随着我国城镇化的深入发展，特大城市转型日益加快，社会阶层不断分化，人口结构更加复杂，利益格局深刻调整，社会矛盾和潜在风险相互激荡。同时，特大城市生活成本高启和贫富差距显著，使生活型贫困、支出型贫困、发展型贫困和相对贫困等不同于传统生存型贫困的“城市新贫困”问题发生的频率和深度都有别于普通城市。此时，贫困社会救助制度的“安全网”功能更加显得弥足珍贵。
上海作为典型的特大城市，近年来积极贯彻国务院《社会救助暂行办法》，并结合上海城市发展实际情况，逐渐形成了“9+1”的社会救助制度体系，这是一个“以最低生活保障、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与”的社会救助制度体系，基本实现了救助范围覆盖城乡、操作程序明确规范、困难群众应保尽保、救助水平逐步提高的制度目标。上海的贫困社会救助已由传统的辅助式的“剩余福利模式”走向以贫困治理为取向的现代综合社会救助。
当前，总结和评估特大城市贫困社会救助机制中存在的问题，对于进一步提升特大城市的社会救助管理和服务水平，切实织密扎牢民生兜底保障安全网，对于“不断满足困难群众对美好生活的向往”，具有十分重要的价值。
1上海社会救助政策体系的现状
目前， 上海的社会救助政策可以归为两大类型： 一类是具有长效性的政策体系（见表1）， 如各分类救助政策、综合性政策以及相关配套政策等;另一类是年度动态性调整的政策（见表2）。
为保障低保、低收入人群的基本生活，从2011年起，上海开始实施社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，参考上年度城乡居民人均消费支出、城乡居民人均可支配收入、城乡低收入居民基本生活费用支出等数据，动态调整每一年度的各项保障标准，并于当年4月1日发布实施。
2018年11月22日，上海市人大常委會表决通过了《上海市社会救助条例》（以下简称《条例》），《条例》主要包含总则、社会救助对象、社会救助内容与方式、办理程序、社会力量参与、管理与服务、法律责任及附则等内容。与《社会救助暂行办法》相比，《条例》在救助对象方面增加了低收入困难家庭和支出型贫困家庭，进一步扩大了社会救助覆盖面。
《上海市社会救助条例》的出台，是上海市社会救助领域具有重要里程碑意义的一件大事。《条例》体现了“兜底线、织密网、建机制”的立法要求，具有坚持兜住底线，明确社会救助对象;坚持精准认定，强化分类救助;坚持精细管理，促进公平公正;坚持重心下移，细化街镇职责;坚持便民利民，优化工作流程;坚持政府主导，鼓励社会参与等六大特色。
2当前贫困救助机制的不足
2.1社会救助职能的部门分割情形依然存在
在上海市职能部门以及群团组织中，除了民政部门外， 人社、卫健、教育、住建、残联等部门针对不同贫困群体， 均有相应的救助政策。这些政策与低保、低收入政策之间存在交叉重叠和衔接不畅的情况，形成各自为政、多头管理的现象。2014年，上海建立了社会救助联席会议制度，明确由民政牵头、其他部门配合的工作制度，但该制度对全市社会救助工作的统筹协调效果还不明显。
2.2差别化政策导致“悬崖效应”
最低生活保障家庭成员除享受最低生活保障外， 还可享受医疗救助（门急诊和住院基本医疗费用救助）、教育救助、住房救助（廉租住房保障）、就业救助、临时救助（因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力）。低收入困难家庭成员则享受医疗救助（住院基本医疗费用救助）、教育救助、住房救助（农村低收入户危旧房改造）。可见，低保家庭与低收入家庭之间已出现了明显的“悬崖效应”， 部分享受多项救助“捆绑叠加”的低保家庭生活状况好于低收入家庭，导致许多低保家庭不愿意脱离低保身份。
2.3对社会救助资源筹集、整合能力尚需加强
除政府部门提供的社会救助项目外，企业和社会组织也各自为困难群众提供帮扶项目。但是，在社会参与社会救助的实践上，仅政府主导的社区市民综合帮扶项目有相关的资料可以查询， 而其他项目诸如企业资助项目、各级基金会开展的帮扶项目、公益慈善类社会组织开展的帮困项目，以及专业社会工作机构开展的帮扶项目等都缺乏可以查询的项目备案，难以估算社会力量在社会救助活动中的作用，以至不能全面的把握当前社会救助的整体情况。
2.4需进一步改进对救助对象的精准识别
上海在全国最早实行困难家庭居民经济状况核对工作，对目标救助对象的识别起到了重要的作用。但实际情况是，居民隐形就业、隐形收入、人户分离现象较为普遍，家庭收入情况非常复杂，涉及的有价证券、存款等隐性财产很难核查。如北京市在进行居民经济状况核查的同时，也利用社工组织进行家计调查，从而确保精准识别救助对象。
3进一步完善特大城市贫困社会救助机制的政策建议
在借鉴国内外贫困社会救助制度经验的基础上，结合上海贫困救助政策体系的自身特点，我们提出以下几方面完善社会救助机制的对策建议。 3.1加强统筹协调，实现多方资源融合
首先，进一步做实社会救助联席会议制度，加强精准救助工作的统一组织领导。其次，落实民政部门在社会救助工作中的主导地位，建立健全统筹协调运行机制，统筹各部门救助政策和资源，逐步实现资源共享、信息共享、数据互通的救助格局。第三，健全完善市、区、街道三级救助机制，落实各级职责，统筹调配各类救助政策和帮扶力量。第四，完善居村委网络机制，定期进行主动排查，协助基层救助工作人员完成相关工作。第五，加强对社会资源的整合，畅通社会参与的渠道，积极推动慈善力量与社会救助项目对接。
3.2在不同救助项目间实现信息互联共享
应加快研发社会救助数据直报平台。平台应包含城乡低保和低收入救助，以及特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等相关数据统计，实现业务数据按月、按季定期采集、定向查询和统计分析等功能。各项数据均从各业务系统中直接导入，确保数据的真实性和准确性。利用直报平台，针对特定人群在低保标准调整、医改全面启动和“两节”慰问期间开展专项数据研究分析，以解决以往数据来源单一、数据间相互验证性薄弱、数据规范和准确性不够等问题，为政策制定和宏观决策提供数据支撑。
3.3规范救助程序、透明救助过程
救助对象申请制和救助部门主动救助相结合，简化审核程序、缩短审核周期。建立居民家庭经济状况核定系统，采用入户调查、邻里访问、信函索证等多种方式核查家庭收支状况，向申请救助存在困难的特殊人群实施主动救助。适当缩减突发性“急、难”问题的救助程序或优先实施救助，事后再补办相关手续、资料。为了保障救助权利不被公权力侵犯、维护经济秩序、促进社会公平和公正，还应建立相应的申诉制度。申请人对审核结果存在不满或者疑惑，可依法提起行政申诉;申请人无故拒绝支付医疗费用，服务机构可依法对其进行民事追偿。对于不再符合救助条件的，由救助机构出具书面通知，或者采取物质、精神等激励措施鼓励其主动退出。
3.4加强政府购买服务，完善社会工作介入方式
一是建立社会工作参与精准救助的工作机制。通过政府购买服务的方式，积极引导社工机构参与社会救助服务，尤其在主动发现、需求评估、政策宣传、专项服务和资源链接等方面发挥专业优势。二是建立基层社会救助管理部门与社工机构有效衔接的工作机制，为社工机构开展救助服务提供工作指导、条件支持、沟通协调、政策培训等，并对社工机构进行综合考评。三是加强培育社会救助服务类的社工机构。通过政策引导、支持、鼓励等措施，重点培育以老年人、儿童、残疾人为重点服务对象的社工机构，加大扶持和孵化力度，促进社会力量参与精准救助。
3.5完善社会救助的全过程动态考核监测机制
完善的救助体系离不开强有力的监督机制， 在对支出型贫困救助过程中，为保证救助效果的有效性及最优化， 对实施效果进行动态考核监测是非常必要的。通过建立社会救助效果评价指标体系， 监测救助工作， 动态掌握救助效果。建立有效的退出机制， 实时监测将不符合条件的家庭及时清退出救助体系， 防止救助资源浪费，使整个救助过程处在一个闭合循环的系统当中， 保证实施效果的有效性。
动态考核体系要科学、全面。以救助需求为出发点，以救助过程、环节为切入点，建立从救助对象确定、救助需求测定、救助标准制定与调整、救助程序、救助实施及退出的全过程动态考核机制。
基金项目：上海工程技术大学2019年大学生创新训练项目，“特大城市贫困人口的社会救助机制研究”，项目编号201910856035，指导教师曲大维。
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