我国环境公益诉讼法制环境探析
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作者: 王毅
【摘要】随着环境污染问题加剧以及民众的愈发关注，建立和完善环境公益诉讼制度迫在眉睫。我国现行法律及法制环境不利于公益诉讼的理论发展和司法实践的正常运行，结合我国实际，借鉴西方发达国家经验，应该坚持环境权入宪、诉讼主体多元化，净化公益诉讼运行环境，努力建立成熟的环境公益诉讼制度。
【关键词】环境公益诉讼 内涵 现状 法制环境 完善
20世纪以来，随工业化进程而来的环境污染问题越来越成为人们关注的话题，环境公益诉讼也为许多发达国家所采用，成为保护环境、实现环境权益的重要手段。环境公益诉讼涉及民事、行政和刑事诉讼。当前，我国环境污染日趋严重，建立和完善环境公益诉讼制度迫在眉睫，而在此之前，环境公益诉讼的法制大环境建设更需要引起人们的关注。
环境公益诉讼的内涵及意义
环境诉讼又称为环境公益诉讼，一般是指环境法主体为了保护环境和自然资源，根据法律授权，对侵权主体提起诉讼，寻求司法救济的一种诉讼形式。古罗马时期就已经出现公益诉讼这个词，美国是公认的最早实行环境公益诉讼的国家。环境利益是公共利益，设立环境公益诉讼，能够从制度层面鼓励公众参与环保的热情，有效保护环境、促进人与自然和谐发展。保护环境是公民的权利和义务，司法的目的在于环境保护过程中，为人们所争取的环境利益和权利施以救济，使人人有权利和义务去保护环境，争取自己的环境利益。它要求打破法律原有诉讼资格范围限制，使个人享有诉权，即在环境保护过程中，享有向法院提起保护环境的诉求，并得到法律救济。
公益诉讼法制环境的域外考量
环境公益诉讼能够有效遏制环境危机蔓延，因而引起世界各个国家的高度关注，尤其以美国为首的发达国家，环境公益诉讼的研究和发展走在世界的前列，取得了很多值得我们借鉴的先进经验。在构建我国环境公益诉讼制度过程中，要研究并吸收他国环境公益诉讼制度的长处，取长补短。
美国全面的环境诉讼法制环境。美国早在1970年就颁布了《清洁空气法》，规定任何人都可以以自己的名义对美国的政府机关、各类社会组织以及个人提起诉讼。之后又陆续制定了诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护法律，公民不仅可以通过环境民事公益诉讼对环境污染和破坏者直接进行制约，而且可以通过环境行政公益诉讼对行政机关的环境管理活动实施监督，成为行政执法的重要补充。
英国起诉资格放宽。由于本国传统法律不能很好阻止环境侵害，英国又专门制定了《污染控制法》，规定“对于公害，任何人均可起诉”。同时，建立由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度，加强国家对环境公害诉讼的干预。
印度专门制定公益诉讼条款。印度在1986年的环境法中明确了公益诉讼条款，环境公益诉讼只针对联邦政府、中央政府和市政当局等国家机构，不能单独针对个人；规定不论个人权益是否受到侵害，均可提起诉讼，在没有精力准备诉状下，采取书信即可启动环境公益诉讼；在司法层面，法院可以介入调查，并根据该调查结论进行判决。
我国环境公益诉讼法制环境现状
我国的环境保护法律法规产生较晚，但发展较快。1982年以后，我国陆续颁布保护环境资源的法律，如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》和《野生动物保护法》等环境法，分别对环境保护做了完善规定。但缺乏环境公益诉讼规定，无论是刑事诉讼、民事诉讼，还是行政诉讼均缺乏环境公益诉讼的应有规制。
法律没有赋予公民提起环境诉讼的权利。我国宪法第二条明确规定人民依照法律的规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。《环境保护法》第六条也规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。从上述法律条文来看，我国单位和个人仅有检举和控告的权利，并没有提起诉讼的权利。所以，在没有程序和制度保障下，这些原则性规定很难在司法实践中付诸实施。
民事诉讼剥夺了间接利益相关者的环境公益诉权。《民事诉讼法》第一百零八条规定，起诉必须符合下列条件：一、原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其它组织；二、有明确的被告；三、有具体的诉讼请求和事实、理由；四、属于人民法院民事诉讼范围和受诉人民法院管辖。这就限制了与环境公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其它组织、社会团体对公益环境利益提起诉讼的权利，因为原告必须与侵害有直接利害关系。但现实中，环境公益损害基本特征之一就是间接利益相关，在现行民事诉讼法框架内，环境公益损害救济很难做到。
行政诉讼不能救济环境施害人对环境利益的民事损害。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这里的“合法权益”就将那些与具体行政行为无关的人或组织机构排除在外。另外，我国现行的《行政诉讼法》仅仅规定了私益性诉讼，对公益性诉讼没有相关的法条支持。即使是对那些抽象行政行为进行的诉讼，也是以私益诉讼为基础。行政机关的基本要求就是依法行政，涉及公益性诉讼情况下，对于行政机关自由裁量权的滥用和不作为行为，《行政诉讼法》中并无十分明确的规定进行规范和限制。而且，行政诉讼只能用于救济行政权力主体对环境的违法行政行为，而不适用于救济环境施害人对环境利益的民事损害。
完善我国的环境公益诉讼法制环境
目前，我国环境保护的相关立法中对环境公益诉讼的规定还没有形成一致意见，如何构建环境公益诉讼也是莫衷一是。在没有建立环境公益诉讼制度之前，怎样创造外部的法制环境，加速环境公诉制度的建立步伐，是亟待解决的问题。
坚持环境权入宪。环境权作为一项基本人权，它的主体包括当代人和后代人，对象是天然和人文环境在内的人类环境，其实施方式具有多样性，包括对环境资源的使用、主张国家对环境的保护、请求司法保护、参与环境管理等，同时它也是权利和义务的统一，有必要在立法上将其提升至更高的层面，在宪法上规定人人享有环境权。在实体法方面，环境公益诉讼的立法形式，除了采取《环境保护法》、《水污染防治法》等环境保护的立法形式，还应该从宪法的高度赋予公民这项法定权利；在程序法方面，由于环境公益诉讼是随着一个国家经济社会发展而逐渐建立的，应首先设立环境公益诉讼条款，逐渐通过三大诉讼法的修改，设定环境公益诉讼的诉讼程序。
诉讼主体多元化。我们生活的环境本身就具有“共有性”、“整体性”和环境侵害行为的一些“公害性”，这在很大程度上说明只要侵权行为人对某一个公民的环境权进行侵犯，就意味着对“群体”环境权和一定社会利益的侵害侵犯的存在。法律层面而言，社会性权利蕴含着环境权，公民在实施保护生存环境的过程中有权获取信息、参与管理和诉诸法律。但是，我国现行的司法体制中没有相关的、具体的法律条文进行恰当的司法救济，三大诉讼制度中几乎没有关于环境权诉讼的规定，导致人民法院无法可依，形成法院审判盲区，使环境违法行为得不到有效制止。根据萨克斯的“公共信托理论”，环境作为人类的共有财产和公共资源，每个人都有权对环境损害行为提出诉讼，寻求司法救济。我国在环境保护的法律中要明确规定环境权的内涵以及环境权主体，使公民的环境权真正成为保护环境的一柄利器。
净化公益诉讼运行环境。徒法不足于自行，只有好的法律不去施行、不能很好的施行，同样起不到预期作用。把好的法律贯彻下去，首先要坚持法大于政策，大于人情。我国依法治国的法律规范已基本完备，在环境公益诉讼过程中，要依法执政，依法行事，改变过去政府干涉司法的行为弊端，转变人情大于法的观念。其次，环保部门和检察机关应协助公民提起诉讼。目前我国环境公益诉讼还处于草创阶段，社会公众对环境保护的意识还很淡薄，环保社团力量较为薄弱。初始阶段，可以以检察机关和环保主管机关为主导，条件成熟后，建立以公民和环保社团为主导，检察机关和环境保护行政机关协助的环境公益诉讼模式。这样既可以防止环保主管部门和检察机关擅权，制衡行政权力，又可以适应当前我国的环境诉讼环境，建立完善的环境公益诉讼，充分保障公民的环境权。（作者单位：烟台大学人文学院）
注释
①郑冬渝、陈少红：“关于环境公益诉讼制度构建的思考”，《学术探索》，2006年第6期。
②敖双红：“公益诉讼的反思与重构”，《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2007年第2期。
③李扬勇：“论我国环境公益诉讼制度的构建”，《河北法学》，2007年第6期。
④李劲：“环境公益诉讼新探”，《法学杂志》，2008年第3期。
⑤宋爱军：“环境公益诉讼原告的立法缺陷与完善”，《蒙古环境科学》，2008年第3期。
⑥郭翔：“论环境民事诉讼的地域管辖”，《河北法学》，2008年第2期。
⑦吕忠梅：“环境公益诉讼辨析”，《法商研究》，2008年第6期。
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