西方环境行政公益诉讼制度研究
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作者: 曹和平 尚永昕
【摘要】西方主要国家逐步建立环境行政公益诉讼制度并取得了丰富的实践经验。当今中国在经济发展中正面临着环境严重恶化、法律控制乏力的问题。借鉴西方国家的模式,创建具有中国特色的环境行政公益制度,依法治理我国的环境污染,已成为中国加强环境治理的一条急切且极具实践价值的路径。
【关键词】西方国家 环境行政公益诉讼 制度模式 借鉴价值
面临严重环境污染问题并正在积极寻找治理途径的中国,已有成功的环境行政公益诉讼实践,但对是否全面创设公益诉讼制度仍颇有争议。借鉴西方国家的环境行政公益诉讼模式,创建具有中国特色的环境行政公益诉讼制度,依法治理我国的环境污染,已成为一条刻不容缓且极具实践价值的路径。
环境行政公益诉讼的理论分析
环境行政公益诉讼一般指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体环境行政行为违法,且有可能造成或已经造成重大环境损害后果,依法提起诉讼,要求法院确认特定环境行政行为无效或相关行政机关怠于履行特定行政职责的诉讼形式。环境行政公益诉讼是行政公益诉讼的重要组成部分。在现代行政法制中,消费者权益保护、选举权保护、环境保护等具有公共利益背景的案件往往被采用行政公益诉讼方式。
从环境行政公益诉讼的法律性质来看,它为一种对事不对人的客观诉讼,目的主要是审查特定行政行为的合法性,监督行政权的运行。从环境行政公益诉讼的法律特征来看,因其是构成行政公益诉讼的重要组成部分,故必须遵守行政诉讼法的基本原则和规则。从环境行政公益诉讼的取用价值来看,多数国家都认为环境行政公益诉讼制度是解决环境问题的良方之一。
环境保护由于其自身的特性,特别依赖于政府的行政行为。在中国现行的环境行政保障体制下,环境行政行为的缺失与错位、环境行政执法中的地方保护主义、甚至是权力寻租等因素,都导致行政权力不能有效地承担起维护环境公益的重任。尽管中国的学者和立法者还在热议中国是否应建立环境行政公益诉讼制度的问题,但中国近年来已先后出现了一系列环境公益的行政诉讼案件,其说明了环境行政领域中的行政争议正在日益加剧。司法实践已经向立法者提出了一个紧迫的现实问题,即法律应当如何为当前日益突出的环境行政争议提供适当的救济手段。因此,中国急切需要一个集中处理环境行政纠纷,维护公共环境权益的保障制度。
西方国家有关环境行政公益诉讼制度的比较分析
现代各国为了解决自己面临的各种公益问题,纷纷建立了自己的公益诉讼体制。在环境公益保护方面,尤为突出。
在英美法系国家中,美国较早建立了环境保护领域中的公民诉讼制度。在具体的环境立法中,美国明确规定环境公民诉讼制度的单行法律是1970年制定的《清洁空气法》。该法律第7604条规定:“除了7604 (b)条以外,任何人可以代表自己提起一项民事诉讼:(1)起诉任何人(包括美国政府和宪法允许的其他任何政府部门或机构),指控其违反了或正在违反(A)本法规定的排放标准或限制或(B)环境保护局局长或各州所颁布的有关上述标准或限制的命令。(2)起诉环保局长,指控其不能履行本法所规定的不属于环保局长自由裁量领域的行为或义务。”1972 年的《清洁水法》又在第505 条中明确把公民诉讼的原告界定为“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人”。在此后的美国联邦环境立法浪潮中,绝大多数的联邦环境法律都包含了公民诉讼条款。
按照英国法律规定,检察总长有权阻止一切违法行为。同样,其也可以依职权,为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。私人只有在不正当行为已经直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下,才可能寻求救助。如果司法长官拒绝行使其职权,个人就可以请求司法长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许,就可以由他提起诉讼,但起诉的目的并非为自身,而是为一般公众的利益。
在大陆法系各国中,法国、德国、日本等国的环境行政公益诉讼各有特色。日本曾经是世界上环境公害最为严重的国家之一。为解决环境公害问题,日本在完善原有诉讼程序的同时,设立了民众诉讼。在日本,要想提起环境方面的行政公益诉讼,有两种途径。一种是依正常程序提起撤销之诉,再由法院的判例突破《行政案件诉讼法》的一般规定,获得原告资格。另外一种方式是利用民众诉讼的方式。
德国法律通过两个途径来实现环境行政公益诉讼:一是建立 “公益代表人制度”。德国的《行政法院法》第35条设立了联邦行政法院检察官;第36条规定了公益代表人,规定他们可以为维护公益参加案件的审理。二是以立法的方式赋予环境保护团体诉讼权能,在环境保护领域规定了“团体诉讼”。
在法国,就环境行政诉讼而论,针对国家在行政上的过失、不法行为、不作为或者在环境污染监测、监督管理方面的严重疏忽、缺失行为以及违背法律法规的行政措施等,任何环保团体均可向行政法院提起要求确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。虽然环保团体诉讼的初衷是保护该团体整体或团体部门成员整体的环境利益,不同于社会整体的环境利益,但不管怎样,这类诉讼明显带有公益诉讼的特征。①
西方国家环境行政公益诉讼制度对中国的借鉴价值分析
通观西方国家己经建立起的环境行政公益诉讼制度及实践成果,我们不难发现其在鼓励公众民主参与环境保护,有效监督行政机关的环境执法行为方面,发挥了积极的效用。这对于我国构建环境行政公益诉讼制度颇具借鉴价值。
首先,从原告资格和起诉条件来看,建立环境行政公益诉讼制度并逐步放开原告资格与起诉条件已基本成为各国相关制度发展的通行做法。环境行政公益诉讼原告的起诉资格不明确,正是中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍之一。从各国环境行政公益诉讼的原告来看,一般为普通公民、社会团体和特殊的行政组织。我们可以借鉴西方国家的经验,赋予更广泛的社会主体以原告资格。在原告资格的确定标准方面,一是可以借鉴各国行政公益诉讼制度中充分体现原告资格广泛性的普遍做法,以赋予普通公民、一般社会组织原告诉讼资格为主体,以赋予人民检察院或特定的行政机关原告诉讼资格为补充。二是引入以公告登记方式确定诉讼代表人制度,在可以选择的前提下,选择最有利于保护公共利益的原告。三是把原告与案件无直接利害关系作为确定标准,排除原告提起因自身利益而损害环境公共利益的诉讼。
其次,从环境行政公益诉讼的受案范围来看,西方国家在相关立法和司法实践中呈现出不断扩大的趋势。中国现行《行政诉讼法》尚未将公益诉讼设定在受案范围之内。作为一种客观诉讼,环境行政公益诉讼一般只能在法律有明文规定的时候方可提起,各国环境法在这一问题上均十分慎重。鉴于此,在我国,行政机关的具体环境违法行为原则上都应当处于人民法院的受案范围,但是,为了避免法院以各种理由拒绝受理案件,公共利益因此而得不到维护和保障,对环境行政公益诉讼的受案范围的规定必须明确具体。
再次,从诉讼类型来看,西方国家的相关诉讼类型基本相同,都是尽可能地为相对人提供一种有效的救济手段。在中国,尽管法律没有严格规定,但学界一般认可将行政诉讼划分为主观和客观诉讼两大类。其中,客观诉讼就属维护客观法律秩序功能的行政诉讼类型,客观诉讼又可分为公益诉讼、抽象行政行为的司法审查、执行诉讼等。我们认为,中国应当依照现行法律规定的行政诉讼类别,参照西方国家的成功经验,结合诉讼类型的更新,建立完善的环境行政公益诉讼体制。主要目标就是对目前已基本成型的诉讼类型以法律的形式规范化,并授权法院在特定情形下采用法律无明文规定的诉种。
第四,在减少司法成本方面,中国可以借鉴西方国家注重司法效能的经验,创新性地把行政复议设置为环境行政公益诉讼的前置程序。前置程序与环境行政公益诉讼制度的取向目标完全一致,即“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”②。从各国的司法实践来看,设立必要的前置程序,有助于行政机关的自查自纠,并让其在原告起诉前有自查自纠的机会,从而更完美地实现环境行政公益诉讼制度的价值目标。如果没有前置程序的过渡,直接起诉极易造成行政机关对其职责的懈怠,也容易产生滥诉的弊端。
最后,从环境行政公益诉讼的费用承担来看,合理的费用承担制度对构建诉权的保障和制约双重机制十分重要。为防止原告因基于诉讼费用的考虑而放弃环境行政公益诉讼,提高公众参与的积极性,大多数国家均对相关诉讼费用规定了特别的分担机制,甚至还有奖励措施。对我国来说,可取的方法是法院区别情况分别设定标准。对普通原告提起诉讼的,原告可以申请法院免除或减少缴纳诉讼费用。在被告败诉的情形下,法院可以判决被告承担法定的诉讼费用,甚至包括原告合理的取证费用和律师费。对人民检察院提起或支持相关诉讼的,法院可依法免除其诉讼费用。(作者分别为南京审计学院法学院教授;南京审计学院法学院讲师)
注释
①颜运秋:《公益诉讼理念研究》,北京:中国检察出版社,2003年,第125-126页。
②叶俊荣:《环境政策与法律》,北京:中国政法大学出版社,2001年,第249页。
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