地方政府招商引资结果分析模型的应用与政策探析

来源:用户上传      作者: 朱悦龙　刘　瑜

　　[内容提要] 阐释美国学者John P. Blair和Rishi Kumar的经济结果分析模型，对分析模型进行修正，成为我国地方政府招商引资的前期基础分析理论，提出模型运用的操作步骤和相应政策建议。
　　[关键词] 经济结果分析 地方政府 招商引资 政策建议
　　中图分类号：F832・6
　　文献标识码：A
　　文章编号：1007-1369(2007)1-0053-04
　　
　　改革开放以来，地方政府日益成为具有独立利益和决策权力的经济主体，各级地方政府主导下的区域经济建设活动得到全面提升，招商引资工作成为地方政府经济工作中的重要事项和政府经济工作业绩考核的重要指标。地方政府对招商引资绩效评估多以初始资本的流入为考核指标，而忽视了招商引资的成本(costs)核算。由于地方政府对投资的“饥渴”以及地方政府之间的相互竞争，地方政府与投资商对弈谈判的过程中，处于优势地位的往往是投资商而不是地方政府。谈判的结果，往往会造成地方政府对投资商的过度补贴(oversubsidization)。因而地方政府的招商引资，不能简单决策，而需要一种缜密的理论分析作为决策背景，即“经济活动结果分析”。
　　
　　地方政府经济活动结果分析模型阐释
　　
　　美国学者约翰・P.布莱尔(John p.Blair)和瑞西・库马(Rishi Kumar)1997年在“Is Local Economic Development a Zero-Sum Game”中提出了经济活动结果分析模型理论[1]。布莱尔和库马认为，在地方政府作用下的经济活动结果，可能存在三种形式：正和效应、零和效应和负和效应。而经济活动的结果取决于三个关键变量：一是外部收益(external benefits)，是指地方居民从经济活动所得到的全部收益，包括新增就业岗位的工资收入、集聚经济效益、房产所有者的租金增加等等；二是政府补贴(subsidies)，是指政府为吸引投资者而为之所提供的一切优惠条件和利益，包括资金资助、土地使用优惠政策、免税或减税政策、低息贷款、劳动力培训、基础设施投入等等；三是企业利润(profits)，是指从企业收入中减去所有成本的剩余部分，这些成本除包括通常的工资、原材料外，还包括风险补偿、投资的机会成本等等。以上三个变量是相互关联的，其中企业利润是经济活动存在和发生的充分条件。政府补贴是经济活动的重要诱导和影响因素，它可以诱导企业的投资决策，也可以影响企业的获利水平，从而对地方经济发挥着调节和维持作用。外部收益是产生政府补贴行为的合理诱因和重要依据，实施政府补贴，最终目的在于诱导经济活动的发生，从而改善地方居民的福利水平和生活水平。外部收益、政府补贴、企业利润这三个变量共同决定着经济活动的最终结果。外部收益和企业利润之和被称为经济活动的社会收益(social benefits)。当然，在政府实施补贴下所产生的社会收益，并不是社会净收益(net social benefit)，政府补贴作为一种成本形式，与社会收益呈反向关系。只有当社会收益超过政府补贴时，经济活动的结果才表现为正和效应，否则就为零和或负和效应。
　　如果用Rlt表示经济活动的结果，用Exb表示外部收益，用Sdy表示政府补贴，用Pft表示企业利润，那么Rlt=Exb+Pft-Sdy。当Rlt大于0时，则Exb+Pft大于Sdy。说明政府对企业的补贴行为，能够带来一定的超过补贴本身的社会效益，政府补贴是有价值的；但此结果并不一定说明能给当地居民带来福利水平的提高。因为，当Exb+Pft大于Sdy时，完全有可能出现Pft值较大，而Exb小于或等于Sdy的情况，这意味着政府补贴对地方居民的福利增长，是无效率或负效率的，其大部分甚至全部转化成了企业利润，如此极有可能造成政府对企业的过度补贴。政府补贴作为公共资源，可以通过“转移支付”转化为地方居民的福利，所以，只有当Exb+Pft大于Sdy，且Exb大于Sdy时，地方居民才能获得比“转移支付”更高的福利水平。在这种情况下，如果企业利润仍然能够足以维持企业的生存和发展，就说明政府补贴不但是值得的，而且是适当的。不过，即使出现Exb+Pft大于Sdy、而Exb小于Sdy情况时，对“政府补贴”值不值得的判断，还要看赢利企业能否在一定时期内，通过向政府纳税，使居民的福利得到补偿和提高。如果赢利企业在一定时期内能够向政府大量纳税，说明政府补贴在短期内有可能使地方居民的福利受损，但在长期内可以使地方居民的福利得到提高。当Rlt=0时，则Exb+Pft=Sdy，由于Pft一定为正(否则，企业不复存在)，Exb则一定小于Sdy，且小于的幅度等于Pft。说明“政府补贴”作为被政府使用的公共资源，对于整个社会而言是无效率的，它所起到的作用，只不过是将地方居民的福利损失，作为利润转移给了企业。当Rlt小于0时，则Exb+Pft小于Sdy。说明公共资源的使用对整个社会而言，不但无效率，而且被浪费地使用，政府对企业形成过度补贴，无论在短期内还是在长期内，对居民的福利只有负增长作用。
　　
　　地方政府经济活动结果分析模型的修正运用与基本政策
　　
　　经济活动结果分析模型表明，最有效率的政府补贴，是指由其引起的经济活动所产生的外部收益超过补贴本身，同时亦能维持企业利润达到或超过它的预期利润。在我国地方政府招商引资过程中，只要能够根据经济活动预期的外部收益和企业利润，对该不该补贴、如何补贴以及补贴多少做出合理的判断和决策，就能够有效预防招商引资的盲目性和过度补贴行为。因此，经济活动预期的外部收益和企业利润是决定政府补贴的两个基准变量。不过，在实际利用这两个基准变量决定政府补贴时，仍有必要按下列步骤进行分析。
　　第一步，地方政府要对投资项目的产业属性(第一、第二、第三产业)和企业类型(劳动密集、资金密集、技术密集)做出判断。这有助于地方政府对投资项目是否适应地方产业结构调整和变化的趋势、是否适合地方经济和社会资源的特点、是否与地方经济和社会发展目标相一致等做出判断，并进而对该不该引进该项目做出理性的推断与甄别。从地方政府招商引资的现状看，一般都能做到在经济规划的基础上，根据产业发展需要，事先制订招商引资目录，并根据目录有针对性地引进投资项目，但这种做法尚不足以判断引进项目的真实价值。
　　第二步，在摸清企业预期利润的前提下，对投资项目的外部收益进行估算。关于企业预期利润信息可以从金融机构获得，企业为得到金融机构的贷款支持会将有关预期利润的数据提供给金融机构。外部收益可从三个方面判断：地方居民获取新工作的可能性；获取新工作的地方居民是先前被雇用的还是没有被雇用的；放大效应(multiplier impacts)。被雇用的地方居民的工资收益，构成经济活动的直接外部收益，放大效应包括规模经济收益、产业关联效应、刺激消费的拉动效应等，构成了经济活动的间接外部收益。居民工资收益的计算办法为：先前没有被雇用的当地居民被雇用后的工资收益，按照税后工资计算；先前被雇用的当地居民新增的工资收益，需从税后工资中减去其机会成本。经济活动所产生的放大效应难以精确定量测定，只能作模糊估算。整个外部收益，既包括被雇用居民的直接工资收益，也包括表现为放大效应的各种间接收益。在对外部收益进行估算时，应当把企业投产后的各种纳税(企业所得税、个人所得税等)包括在内，而布莱尔和库马论文中并未提及，实际上政府税收是影响经济活动结果的重要因素之一[2]。如果用Stx表示投资活动所带来的各种税收，则结果分析模型可以被修正为Rlt=Exb+Pft+Stx-Sdy。因此分析模型，能否真正发挥工具性作用，关键在于地方政府能否对企业预期利润、预期外部收益和预期税收进行有效的测定和把握。

　　第三步，根据企业预期利润、预期外部收益和预期税收以及企业需求，确定政府补贴的形式。政府补贴应尽可能避免采用为企业直接提供资金资助的补贴形式。政府资金对企业而言未必能够促进其生产效率和经营效益的提高，而对于地方居民来说则意味着直接福利的损失。政府不应把对企业免税或减税的承诺作为招商引资的上上之策。政府鼓励的应当是高增长、高利润率企业，而税收则是影响企业利润率的重要成本因素，过分的免税或减税，会招致企业的低增长和低利润率，失去发展和竞争优势；免减税同时意味着政府收入的降低和居民未来福利的损失。从建立新企业的角度，投资者对前期的固定资产投入和后期的生产成本最为关注，地方政府要从根本上吸引和留住投资者，必须帮助投资者尽可能减少固定资本投入、降低生产成本。目前，房地产使用价格是影响企业固定资本投入的最为重要的因素，而相对丰富的生产资源、配套完善的基础设施、方便快捷的公共服务能够有效地降低企业的生产成本。因此地方政府若能根据资源禀赋，加强基础设施建设、提高公共服务水平的同时，为投资者提供降低固定资本投入的优惠政策，才能增强吸引力。而且此举不牺牲地方居民的福利，而基础设施和公共服务的改善，则给地方居民带来福利的增加进。政府若能采取有效促进企业生产效率和效益的办法(如帮助企业改进技术、加强劳动力培训等等)，则是政府补贴最为有效的方式和最明智之举。
　　第四步，估算和确定政府补贴的数量。根据Rlt=Exb+Pft+Stx-Sdy分析模型可知，政府补贴的大小，取决于对预期的外部收益、企业利润和政府税收的估算。为此，政府需要注意：一是要确保经济活动结果获得正和效应；二是适当控制企业利润的水平，使企业利润既能保持在正常的投资回报区间内，又能促发和保持企业家的投资欲望；三是在保证企业利润达到投资者预期底线的前提下，力争使政府补贴小于外部收益与政府税收之和。
　　
　　地方政府招商引资活动中值得注意的几个问题
　　
　　信息不对称与地方政府间竞争问题。地方政府招商引资过程中，经常会遇到投资商对政府补贴的过分要求，这缘于投资商与地方政府间的信息不对称。一是地方政府对投资项目的生产经营管理及成本核算等情况不甚了解，谈判过程中无力制止投资商获取超高利润的动机；二是投资商将地方政府直接置于相互竞争之中，并完全把握着地方政府各自的竞争策略，而地方政府彼此之间并不了解。投资商利用“信息不对称”，决定投资地时使用“招标或拍卖”，引起政府间的相互竞争，以放弃投资最优区位的机会成本以谋取最大化的政府补贴。企业选择次优区位，说明企业受到过度补贴的诱惑，以追求自身利益最大化替代追求社会生产效益最大化，这意味着社会整体经济效益的损失。地方政府要客观认识竞争优势，以区位优势和环境建设优势，作为引资竞争的主筹码，深入了解要引项目，避免对企业的过度补贴，慎用政府补贴干预经济。
　　对生产性投资项目与服务性投资项目的补贴问题。地方服务产品市场的容量是一定的，新增服务性企业的市场份额，来自于现存同类企业市场份额的减少，除非存在供不应求现象，否则新增服务性投资项目的经济结果，从整个社会的净收益看只能为零和效应。政府对服务性投资项目实施补贴则社会净收益为负和效应。生产性投资项目由于其产品市场的空间不受地域空间的限制，只要在比较优势的基础上产生产品自身的竞争优势，产品的市场空间就有无限扩大的可能，那么不论地方是否具有同类企业，新增企业都有可能为地方的就业岗位和经济总量形成新的增量。因此，地方政府应当把招商引资和实施补贴的重点，指向生产性投资项目，而对服务性投资项目要更加慎重对待。
　　招商引资与稳定、维持和发展区内企业的关系问题。地方政府的招商引资活动，实际上是设法将区外的投资项目引进到区内，以壮大区内经济规模、扩大区内经济总量。然而，地方政府在招商引资的同时，同样面临着一个怎样稳定、维持和发展区内企业的问题。Rlt=Exb+Pft+Stx-Sdy模型，不但适用于对招商引资项目的分析，而且同样适用于对现存企业的分析。就政策层面而言，政府补贴应当是那些面临撤迁、扩张或生存危机的企业。对于区内的扩张企业，在政府补贴的政策取向上，应当享受与招商引资项目同等的待遇；对于试图撤迁或面临生存危机的企业，则需要根据企业的具体情况，制定相应的补贴政策。从技术层面来看，政府能否对面临撤迁或生存危机的企业施以适当的补贴，以挽留或维持它们的继续存在，需要考虑：第一，导致企业撤迁或面临生存危机的原因。第二，企业所创造的外部收益和税收状况。一个达不到预期利润或亏本经营的企业才会面临撤迁或生存危机，但这样的企业有可能曾经为地方带来过较大的外部收益和财政税收，政府若能对这样的企业施以适当的补贴(适当提高企业的利润水平，但补贴量不宜超过外部收益，至少不要超过外部收益与税收之和)，以维持它的继续存在，地方就会继续从中受益。第三，在我国现阶段，特别在经济欠发达地区，政府要密切关注劳动密集型企业的生存状况。劳动密集型企业雇用工人多，而且多为低素质劳动者，它所创造的外部收益，大部分可以转化为低收入家庭的工资收入，这对缩短贫富差距、缓解两极分化、促进社会公平具有重要的现实意义。同时，劳动密集型企业一般具有投资少、见效快的特点，在鼓励全民创业的今天，尤其是在经济欠发达地区，地方政府采取适当措施，鼓励和引导区内劳动密集型企业的发展，既是一条发展地方经济的现实之路，又是一种与招商引资相得益彰的安抚内资的好办法。
　　
　　注释：
　　[1]John P.Blair ，Rishi Kumar.Is local economic development a zero-sum game?Urban Affairs Annual Reviews，1997(47)：1-19
　　[2]Paul Brace.Taxes and economic development in American States：Persistent issues and notes for modal.Urban Affairs Annual Reviews，1997(47)：140-159
　　(责任编辑：张晓薇)

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