论我国立法评估制度的改革与完善
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作者: 步允超
摘要：立法机关为使所制定法律更好体现民意，发挥其公平、正义价值，必须探讨建立完善评估制度。现以评估制度为对象，阐述立法评估的体系、方法、主体、程序及其具体实施与效果等方面的信息，结合当代中国实际，以资给中国新建立法评估制度借鉴。
关键词：立法评估制度运作制度启示
在构建我国社会主义法律体系中，如何保证我国立法从“数量型”转向“质量型”是我们要解决的一个问题。立法评估制度恰是为了解决此问题而应运而生，并于近年传入我国，渐成社会关注热点。日本于上世纪九十年代中叶开始开展的“事业评估”、“行政评价”、“政策评估包含了政府立法的评估，既涉及到政府立法的预评估的内容，也注重政府立法后的评估。其评估运作模式也具有一定特色，在世界各国开展的立法评估活动过程中具有典型代表性，对许多国家产生深刻影响。考察日本立法评估制度，对我国建立科学立法评估体制，具有重要意义。
一、立法评估制度的概况
（一）立法评估制度的基本概念
立法评估制度，又称立法效果评估，指立法主体根据一定的标准、方法和顺序对已经颁布的行政立法的实施效果、总体质量和基本价值进行分析和评价的制度，其目的是为法规、规章的修改完善提供依据，不断改进立法工作，提高立法质量和水平。事实上，任何立法过程中都存在对法的价值和功能的评估活动，广义的评估应当包括立法前的评估、立法中的评估和立法后的评估。
（二）立法评估制度的发展
日本的立法评估制度包括对国会立法和国会以外其他行使公权力国家和地方机关立法的评估。日本立法评估制度的建立是先从地方发展，然后由中央政府加以推广，最后实现在所有部门与行业实行立法后评估制度。其过程大致可以分为三个阶段：从1995年到1997年，是地方立法评估制度的探索阶段（主要是地方自治团体，如日本三重县实施了作为行政改革核心内容的事务事业评估，静冈县实施了以业务评估表为内容的行政改革活动，1996年日本北海道开始讨论实施“即时评估”和“政策评估”等等）；从1997年到2002年则是中央政府的推广阶段，日本中央政府在总结地方自治体行政评价的基础上，探索了中央政府的“政策评价”策略；从2002年实施《行政机构实施评估政策有关的法律》开始，进入了制度化和全面实施阶段。
二、立法评估制度运作过程
（一）立法评估的主体
立法评估的主体，各国实践大致有三种模式;立法主体但当评估主体；实施机关担当主体；立法主体、实施机关以外的组织担当评估主体。日本立法评估制度在不同的政府机关有不同的操作规范，它的主体主要有内阁及政府各部、地方自治体政府部门、行政评价局、独立行政法人评估委员会以及政策评价和独立行政机构评估委员会。
1、行政评价局。设立于总务省的中央行政评价局对每一个内阁办公室和政府各部门的法律政策的必要性、效率、效果、公平性以及优先顺序作出评估。行政评估报告以及根据评估而提出的建议要提交给相关的负责人，并对这些报告和建议内容予以公开。设立于地方的行政评价局分支机构对地方的政策评估进行二次评估或再评估。
2、内阁及政府各部、地方自治政府部门。日本立法后评估首先在部门内进行评估，由各政府部门成立独立的评估机构对其法律政策进行评估，有的成立独立的行政评估委员会（如文部省）；有的成立第三者委员会（如国土交通省）。
（二）立法评估的方法
一般地，常用的评估方法有比较分析法、成本效益法和系统分析法。比较分析方法是将收集到的评估信息按照被评估法规的章节条分类，对该法规实施前后的情况进行对比分析。成本效益分析方法是对立法的成本进行比较，以决定立法的取舍。系统分析方法则是将立法放在一个系统的过程中进行分析，运用系统理论，把该立法的同位法、上位法、下位法的情况统一予以考察，进而得出评估结论的方法。
（三）立法评估的程序
第一阶段：评估程序的启动和准备。确定评估对象，制定评估方案，确定评估内容，明确评估的目的、意义和要求，确定评估标准，最后确定参加评估或者数据采集的对象。
第二阶段：评估实施程序。主要是利用各种调查手段包括网络、媒体等，全面收集法案实施的各种信息，通过专家论证、座谈会、研讨会等形式进行数据收集和开展有关调查。
第三阶段：综合分析、整理信息。运用科学方法对收集的数据进行比较分析和评价，作
出评估结论（评估报告），提出立、改、废的建议。
三、关于完善我国的立法评估制度的几点思考
日本立法评估的制度实践取得了显著成效，在转变政府职能的过程中，重构了整个行政体制，将一批不合规范、不合时代要求的法律法规进行清理，有力地促进了日本的法制建设，为日本国内各项事业发展奠定了一个很好的基础。综合上述分析，可以说，日本的立法评估制度是极具创造性的，对我国正在构建的立法评估制度有着重要的借鉴意义。
（一）注重公众参与
立法评估的内容不仅包括立法实现目标的程序，被有效执行的程度，相对于投入成本所产出的效益水平，还包括对市民需求的分析。“政府正是通过有意识的、自觉的方式而获取政府行为结果的反馈信息，反过来作用于政府政策的制订与修订及执行政策的行为中。”公众参与立法是立法民主化的重要形式，也是近年来中国立法工作的一个非常重要的特色。在我国，人民是国家的主人，有权通过多种形式监督国家机关。可以说，我们的法律也都是人民制定出来的，为了保证法律的质量，人民自然义不容辞地有参与评估的权利。
（二）注重评估结果对立法完善的作用
立法评估作为一种技术性工具，有助于发现法律执行过程中的问题并促成问题的解决，提高立法的实效性；它试图并至少在某种程度上已经成功地作为社会变化的工具，促进立法的科学性和合理性，改善了立法的实质质量。我国可以借鉴日本的这种立法评估制度，在构建制度的同时，也注意制度设置的周期性，重视评估结果的指导和完善作用。我国正在实施的立法评估制度，一般就是要求立法机关对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成就，并发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律法规的规范作用。
（三）创造了独特的立法评估模式。
立法后评估的类型有两种：一是独立型评估模式。即是专门针对立法的实施状况、效果而进行的评估；二是附带性评估模式。即在考察某项事业的时候，就该项事业所依据的相关规章也附带进行评估。第一种模式主要是针对单项立法，可以对单项立法的实施状况有个客观的了解，第二种模式主要是针对某一类立法，对某一类的立法实施状况有个客观的了解。我国在借鉴日本及其他国家立法评估制度过程中，也要注意中国特有的实际情况：在我国人民代表大会是唯一的权力机关，其他机关都是由人大产生，也必须接受人大监督，可以设想，我国立法机关成为评估机关是最顺其自然也最为合适的，当然，这其中也必然也会出现一些问题，这就需要我们充分考虑我国实际情况，建立一个新的能够真正发挥实效的独特评估机构。
然而日本的立法评估制度也有一些不足和需要完善的地方，这对我国正在构建的立法评估制度也有一些有益的启示：
第一,评估主体应当多元化。
为了保证评估的客观性，应该建立完善的评估组织，政府和民间都有许多的评估机构，这些机构拥有大批职业的评估人员，能够独立地开展评估工作，而不仅仅限于行政主体自身的主观评价我国目前所开展的立法后评估也基本上是立法机关或行政机关自身开展的，还处于立法后评估的初始阶段，为保证立法评估结果的客观性与公正性，在评估主体要注意建立独立第三方评估主体、利益相关者的评估主体、公众参与评估等多元化评估主体。日本的立法评估大多依靠行政主体自身实施，虽然有的地方建立了比较客观的第三方评估主体，但在真正评估时对他们的意见仍然很少采纳。
第二,立法评估制度需要进一步完善。
如前所述，立法评估从广义上理解包括立法前的评估、立法中的评估和立法后的评估。日本立法评估过程中虽然三者也都包含在内，但更多的是从立法后着眼的，所以其只是在法律颁布后才进行评估，就必然有许多不可避免的缺陷，也就不能逃掉可能最终因为违背潮流、违反民意，而被扼杀的命运。我国立法评估尚处在起步阶段，既要努力借鉴他国包括日本在内的先进经验，也要努力吸取教训，并结合本国实际，开创具有中国特色的立法评估体制。
四、结语
我国立法评估运动正在有序开展，部分地区已经通过制定一些规章，实践立法评估制度，且在实际运行中也取得了比较好的成效，我们应该抓住机遇，充分借鉴如日本发达地区已有成果，考虑立法的社会成本（包含社会隐性成本和显性成本），注意社会经济结构、政治、文化、伦理等对法律运行的影响，尽可能使法律规定与社会相配套，构建高质量的社会主义法律体系。
参考文献：
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[2]马发明、赵遵国.开展立法后评估的几个问题 [J]人大研究.2009（1）.
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[4]李静.论我国立法评估制度的完善[J].政府法制.2009，（10）.
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