论国家经济安全与我国自然灾害救助应急体系建设
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作者: 杨亚非
摘要 加强我国自然灾害救助应急体系建设必须要上升到维护国家经济安全的战略高度，维护国家经济安全是提升我国自然灾害应急处置能力的基础和根本保障，也是提升我国自然灾害应急处置能力的核心目标。二者有着高度的相关性。从维护国家经济安全的视角，自然灾害救助应急体系建立要从基础上抓起。要将其作为系统工程来建设，要能达到高效运转的状态。
关键词 国家经济安全；自然灾害救助应急体系；策略
作者简介 杨亚非，广西社会科学院农村发展研究所所长，研究员，广西南宁530022
中图分类号 FO 文献标识码 A 文章编号 1672-2728(2009)11-0001-09
国家经济安全是国家安全的重要组成部分，它已经成为一国国家利益实现的重要保证。国家经济安全事关国家重大的经济利益，事关整个国家和广大民众的生存与发展，甚至关系国家兴衰和民族命运。我国自然灾害救助应急体系建设是应对国家重大经济利益受到来自自然灾害的侵袭、破坏时实施有效的救助以降低经济风险和确保国家经济秩序的国家行动和国家方略。因此，加强我国自然灾害救助应急体系建设必须要上升到维护国家经济安全的战略高度，必须从国家经济安全的广阔视野去审视建立我国的自然灾害救助应急体系，这是我国社会经济发展过程中面临的重大现实需求，对我国现阶段以科学发展观为指导，把握好推进我国自然灾害救助应急体系建设的战略方向具有重要的现实意义。
一、维护国家经济安全与提升我国自然灾害应急处置能力的关系
1，维护国家经济安全是提升我国自然灾害应急处置能力的基础和根本保障
维护国家经济安全是指一国最为根本的经济利益不受危害和威胁，最根本的最直接的是提高我国的整体经济实力和转变经济增长方式，使国家的经济运行健康和具有可持续性的状态，这是提升我国自然灾害应急处置能力的基本条件和根本保障。我国是自然灾害的多发区域，由于幅员辽阔，地形复杂。气象多变，人口众多，没有强大的物资保障、畅通的物资输送能力、高效的经济运转和资源优化配置机制为特征的国家经济安全的保障能力和水准是无法谈得上提升我国自然灾害应急处置能力。建国以来的60年间，我国抵御每一次重大自然灾害的紧应急处置能力都与国家经济实力和经济体制密切相关。什么时候国家的经济基础越稳固，我国抵御自然灾害的应急处置能力就越强，自然灾害造成的危害就能化解到尽可能小的程度。
2，维护国家经济安全是提升我国自然灾害应急处置能力的核心目标
当一个国家的经济在受到某些来自国内外或自然因素的巨大打击时，具有足够的抗衡和抵御能力是国家经济安全的集中表现和鲜明特征。要达到维护国家经济安全的目标，必须要正视影响国家经济安全的各种因素，通过发挥主观能动性，将各种不利因素转化为有利因素，必须要在维护国家经济安全的大系统中构筑安全阀。影响国家经济安全的因素，在经济系统中包括外部因素和内部因素；在经济系统外则包括社会文化因素和自然因素两个方面。就自然因素而言，是指由于大自然的变化，如地震、水灾、旱灾、生态环境的恶化等原因导致的经济不安全及受到损失。自然灾害特别是重大自然灾害，往往直接危害一国的经济安全。自然因素对国家经济安全的影响往往表现为突发性和渐进性的特点。自然灾害的突发性特点，其引发的原因一是由于地球内力作用(如地壳运动)引发的不可抗御的灾害，如地震、海啸、火山等；二是由于人类有违自然规律的不合理的活动对自然环境的破坏经过长期作用引发的自然灾害。如严重的环境污染引发的灾害给人类生存环境带来的威胁，又如滥采、滥伐、滥垦等可能直接或间接诱发地质灾害。不论是生态环境的原生灾害，还是人为产生的对生态环境的影响破坏，都直接影响到国家、民族的生存与延续，对人类经济活动和社会可持续发展造成重大影响。因此，提升自然灾害应急处置能力是维护国家经济安全的重要手段和途径，是力求最大限度地降低自然灾害对社会经济和人口造成的危害和损失，使经济发展的进程能够经受国内外经济动荡的冲击，实现经济的可持续发展。
3，维护国家经济安全与提升我国自然灾害应急处置能力的相互影响力在增大
一是维护国家经济安全比以往任何时候都更加深刻地影响着自然灾害应急处置能力的提高。国家经济安全状况反映了一个国家的综合经济实力，包括国际市场上的竞争力、抵御内外风险和实现可持续发展的能力。这些能力的程度如何显然决定着一个国家的自然灾害紧急处置能力的强弱，二者有着高度的相关性。二是国家自然灾害应急处置能力的低下，将影响到难以抵御重大自然灾害的打击和损失，由此将难以保持经济稳定和持续发展，引起社会的动荡，影响正常的社会秩序和工农业生产及贸易活动，将可能发生局部性或全局性的社会危机。而由此导致经济基础的不牢固也势必使经济发展所依赖的战略资源供给更加受到外部势力的控制，在抵御国际市场风险的冲击时乏力，进而又影响到国家主权的独立，危及国家安全。维护国家经济安全与提升我国自然灾害应急处置能力这种相辅相成的关系，决定了在维护国家经济安全中必须要把提升国家自然灾害应急处置能力作为重要的战略策略；而提升国家自然灾害应急处置能力必须要立足于可持续地实现和保障国家根本经济利益的最大化，即这种能力的提高不能局限于仅临时性的动员、仓促式的应对、传统式的手段等，而是要体现有全局性、长远性、制度性、科学性和统筹性的特点。加快构建一个具有广泛适应及专业特征的自然灾害救助应急体系已迫在眉睫。
二、我国自然灾害应急处置能力的基本特征分析
1，我国总体经济实力不断增强，但地区经济发展不平衡较为严重。有的存在加剧态势。制约了自然灾害应急处置能力的整体提升
国家经济实力的增强是国家经济安全的重要特征，这为提升我国自然灾害应急处置能力奠定了坚实的物质基础。改革开放30年，我国的综合国力和国际影响力不断由弱变强，国民经济实现了快速增长。1979―2007年，国内生产总值年均实际增长9.8％，大大高于同期世界经济年平均增长3.0％的速度，使经济总量呈现加速扩张态势，国内生产总值由1978年的3645亿元迅速跃升至2008年的300670亿元。经济总量的加速扩张大大缩小了我国与世界主要发达国家的差距。目前，我国国内生产总值居世界的位次已跃升至世界前几位。尤其是党的十六大以来，我国经济持续平稳快速增长，人均国民总收入步入了中等收入国家行列，经济总量和人均水平均实现了大跨越。同时，经济运行质量和效益稳步提高，2002―2006年，财政收入在四年内翻了一番多，年均增长19.6％，为实现我国经济社会发展第三步战略目标奠定了坚实的基础。这使得我国办了多年想办而未办成的一些大事，集中表现在固定资产投资特别是基础产业和基础设施投资快速增长，一大批重点建设项目
建成投产，交通通讯能源等基础产业和基础设施得到加强，长期以来困扰我国经济发展的“瓶颈”制约得到明显缓解，这为提升我国自然灾害应急处置能力提供了雄厚的经济实力。但必须正视，我国地区经济发展不平衡状况还较为严重(见表1)，使各地自然灾害应急处置能力存在较大差异性，从而在整体上增大了对自然灾害应急处置的难度，尤其西部地区是自然灾害多发区域，由于经济条件有限，基础设施建设滞后，导致抵御自然灾害的能力薄弱，这也成为该地区农村人口贫困和返贫现象严重的主要原因之一。如2008年的汶川地震虽然国家不断增加投入、人员与设施开展救援工作，但由于该地区经济不发达，群众财富积累不多，特别是受灾户大多是生活和居住条件较差的困难户，灾民的自救能力和灾后的生产恢复能力较脆弱。因此，西部各地防范各类自然风险的总体能力较低，而且各部门、各行业、各领域的防范能力参差不齐，影响了对自然灾害发生地区的救助。
从表1中可以得出如下结论：(1)2003―2007年间(下同)，西部12省区市中，有内蒙古、广西、陕西的经济总量(GDP)与东部6省市的差距在缩小；(2)四川、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏和新疆与东部6省的经济总量差距存在不同程度的扩大与缩小，西藏均呈现扩大的状况；(3)西部各省区市与东部6省市的经济总量差距值基本变动不大，这种格局在相当长时期还难以有根本性的改变，凸显了地区经济差距的严峻形势。
2，自然灾害救助应急机制开始形成。但仍不适应救灾减灾的需要，对自然灾害应急处置仍属于传统模式，救灾的体制性弊端依然普遍存在，影响了自然灾害应急处置能力的高效性
国家经济安全的保障与制度建设休戚相关，这是影响经济安全的重要的内在因素。我国虽然曾陆续制定有《防洪法》《地震法》《消防法》《草原法》等一系列法律法规以确保自然灾害的单种灾害管理有法可依，在一定程度上增强了抵御自然灾害的保障能力。但真正意义上的全社会型的自然灾害救助应急体系的建立，应该说始于2003年我国全民行动抗御SARS疫情的发生及蔓延。这之后，从国家到省市区层面完成了突发公共事件应急预案的制定和组织体系建立，标志着我国自然灾害救助应急体系初步形成，防灾减灾的制度建设提到重要议程。当前，我国现有的灾害救助体制在关键时刻已显现出强大的组织能力和制度优势。从2008年抗击冰冻和地震灾害中集中表现了以下几个主要特征：一是对自然灾害，特别是对巨大灾害的应急救助的快速反应能力大大提高，应急机制实现了高效率。如汶川大地震发生后，解放军和武警立即出动进行抢险救灾，创下解放军军史和中国航空史上单日出动飞机最多、飞行架次最多、投送兵力最多的航空输送行动纪录。在受灾面积大、条件复杂、时间紧迫的情况下能迅速行动。在快速组织力量投入抢险、运送伤病员的转移、救灾设备的调运等方面均达到了一个较强的应急救助能力。当然这与科技进步加快有着相互支撑的互动效应，特别是我国信息化程度的不断提高，信息沟通速度加快，为建立全方位的自然灾害应急救助机制提供了强有力的技术保障。二是自然灾害发生及救助情况的各类信息和媒体报道全方面透明化。这不仅尊重了全国民众的知情权，也赢得了国际社会的高度肯定和赞赏，极大地调动了全国民众参与救灾的积极性，也为灾区群众抗击自然灾害，为稳定民心、凝聚民心、振奋民心起到了关键作用。三是实行了政府问责制，以确保政府官员在自然灾害管理中正确行使职权，认真履行职责。四是我国基本建立健全了国家层面的各项应急预案，极大地提高了救灾工作的效率、效益，为最大限度地抢救人民群众的生命财产，最大限度地降低和减少灾害损失，起到了至关重要的作用。五是建立自然灾害死亡抚慰金制度。对因自然灾害死亡的人员，给予一定数额的抚慰金，体现了对人的生命和财产损失同等重视的要旨，这一制度使死亡者的家庭免于因丧失主要劳动力而陷入贫困中，也体现了社会保障在自然灾害救助中的延伸。
但由于我国自然灾害的严重性和多发性，地方减灾实力薄弱以及人为因素等，因自然灾害造成的损失在逐年上升。自然灾害救助应急机制仍是传统型的，即主要着眼于突发事件发生之后的紧急应对，其过程更多地放在对灾害结果的处理上，其体制特征是局限被动的反应。政府组织和动用行政与社会资源的应急救助方式只是如同救火队，疲于奔命应付各种愈演愈烈的灾害的肆虐。
目前我国自然灾害救助应急体制的弊端主要表现在以下方面：一是我国的自然灾害管理的法规体系不完善。整个自然灾害管理体系缺乏法律系统的有力支撑，如有的部门责任落实不到位，工作的随意性较大，在已施行的法律法规中有的协调和兼容性差，导致实际情况下法律缺失较严重。二是我国尚未建立不同突发公共事件之间的协调机制，缺乏一个综合性的自然灾害管理组织。应急管理部门之间、政府与社会之间制度化的沟通协作、资源共享不够。特别是有的地方政府不能正确处理好平时防灾减灾与经济发展的关系，只注重局部和短期利益，影响了自然灾害救助应急体系的建设。三是自然灾害管理部门分散，各行其事，影响了救灾行政效率，容易造成责任不清，或只注重单项防灾减灾功能建设，而忽视了综合防灾减灾的功能建设。四是在固定资产投人中不注重对防灾减灾项目的投入，忽视了防灾基础设施的建设，从而降低了减灾能力和承灾能力。五是信息管理系统仍不完备，缺乏统一的信息收集网络和对信息进行分析处理机构，不能快捷地实现信息共享，造成了我国各级政府普遍缺乏有效的突发公共事件预警机制。特别是还存在有自然灾害信息失真的现象，影响正确决策，引起人心不稳和社会动荡。六是我国的自然灾害救助应急体制建设如上所述，仍处于被动的灾后应急救助阶段，面对突发事件发生后以紧急启动应急救援活动为特征，而缺乏对平时和灾前的防灾减灾的体制建设。尤其对自然灾害预测预报能力明显低下，对地震、海啸、洪水、泥石流等重大自然灾害的孕育、发生、演变和时空分布特征缺乏规律性的认知和有效的监测手段。七是救灾物流关系到灾害救助的成败，我国应急救灾物流从救灾物资储备的布局和种类及规模、信息畅通、运输能力、人员素质与统筹管理等方面显然还不适应面临重大自然灾害应急救助的需要。八是综合性专业应急救灾队伍建设滞后。目前我国自然灾害应急救助的主要力量仍是军队、武警和公安干警，他们往往更多地是凭着一种责任和奉献精神加入紧急救助行动中。因原主要承担的职责不同，从装备、训练等对自然灾害应急救助都缺乏直接的针对性，致使应急救援效率受到很大影响。九是由于体制性障碍影响了高技术救灾装备的广泛应用与有效发挥，同时也制约了快速应急设备的生产与使用。如直升机的生产及民用市场发展大大滞后(见图1)，大大制约了直升机减灾效能发挥，这与我国自然灾害在复杂地貌的多发性国情和作为大国的地位极
不相称。十是乡、村两级组织建立应对自然灾害和突发事件的应急预案制定还是个薄弱环节，缺乏有效的物资动员和人力动员机制，往往贻误了救援抢险的最佳时机。十一是自然灾害款物管理制度还不完备。
3，我国突发性重大自然灾害呈现加剧上升态势。生态脆弱地区的环境恶化仍未得到根本扼制，灾害的破坏力和造成的损失不断增强。增大了对自然灾害应急处置的难度
由于我国自然环境复杂多样，自然灾害呈现异常性、多样性和严重性，这就大大加重了对自然灾害应急处置的难度。
一是极端气候事件频发，灾害频次不断增加，且灾害的种类繁多。近30年来，在以全球变暖为主要特征的气候变化背景下，极端天气气候事件逐渐增多。尤其自20世纪90年代以来，我国进入新的灾害多发期，洪涝、干旱、台风地震、火灾、农业和森林病虫害以及滑坡泥石流等灾害发生频繁。我国自然灾害年发生频率在时间序列上整体呈现上升趋势(见图2)。
二是自然灾害从破坏力、影响范围等均呈现递增态势，加重了灾害的损失程度。自20世纪90年代以来，我国重特大灾害发生越加频繁，严重影响着我国社会经济的发展，其中1991年淮河流域洪涝灾害，1998年长江、松花江、嫩江的特大洪涝灾害，1999―2001年三年大旱，2003年“非典”的蔓延和淮河、渭河流域洪涝灾害，2006年超强台风“桑美”、强热带风暴“碧利斯”，2008年初南方低温雨雪冰冻灾害、“5・12”汶川特大地震等一系列的重大灾害，都给我国带来了严重损失，近年来灾害的破坏力愈加严重(见表2)。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，而且灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。除现代活火山活动外，洪涝、干旱、台风、风雹、雷电、高温热浪、低温冷冻、沙尘暴、地震、地质灾害、风暴潮、赤潮、森林草原火灾和森林病虫害等灾害在我国都有发生。70％以上的城市、50％以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。特别是2008年，我国连续遭受低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震两次巨灾。灾害波及范用之广、死亡人口之多、经济损失之重、社会影响之深、救灾难度之大均为历史罕见。据国家统计局数据，2008年，全年各类自然灾害造成直接经济损失11752亿元，比上年增加4.0倍。全年农作物受灾面积3999万公顷，其中，绝收403万公顷；全年共发生森林火灾1.3万起，上升45.2％；全年因洪涝灾害造成直接经济损失635亿元；全年因旱灾造成直接经济损失307亿元；全年因海洋灾害造成直接经济损失206亿元，增加1.3倍；全年累计发生赤潮面积13738平方公里，增加18.3％；全年低温冷冻和雪灾造成直接经济损失1595亿元，死亡162人；全年实际发生各类地质灾害2.7万起，直接经济损失183.7亿元，死亡656人；全年大陆地区共发生5级以上地震87次，成灾17次，造成直接经济损失8523亿元，死亡近7万人。其中，四川汶川地震震级达8.0级，造成直接经济损失8451亿元。
三是人们不当的经济与社会活动加剧了对生态环境的破坏。各种自然灾害和生物灾害都是地球及其各个圈层不断运动和变异的结果，以往人们更多地是关注自然灾害形成的自然属性，而随着工业化的加快和人口的增长，自然灾害的社会属性特征愈来愈显著。长期以来，我国在追求经济增长的同时，在很大程度上忽视了可持续发展，不注重对生态和环境的保护，各地经济增长的业绩常常以赖以生存环境的不断恶化为代价，其结果必然是自然或人为灾害的不断增多，使得我国生态系统比以往更加脆弱，一些自然灾害，如洪水、干旱等往往比以前造成范围更大、影响的后果更加严重，加剧了我国对自然灾害抵御的难度。生态环境的恶化成为导致自然灾害发生的重要因素。根据国家统计局的数据显示，2008年我国七大水系水质总体上虽持续好转，但部分流域污染仍然相当严重。全国海域未达到清洁海域水质标准的海域面积13.7万平方公里，其中，严重污染海域面积为2.5万平方公里。渤海严重污染海域面积达到0.3万平方公里。又如我国的荒漠化的分布地区主要集中在西北地区，且成逐年扩大的趋势，荒漠化的面积中新疆已达107.16万Km2，内蒙古已达62.2万Km2，陕西达到2.99万Km2，青海已达22.2万Km2，甘肃已达19.35万Km2，宁夏已达2.97万Km2。而石漠化主要分布在西南地区的云南、贵州和广西，这里是喀斯特地貌发育的典型地区，石漠化面积广西已达到2.3万Km2，贵州已达3.592万Km2，云南已达3.48万Km2。
四是自然灾害表现为较明显的地域性特征。我国的自然灾害发生虽然遍布全国大部分地区，但西部地区县域、农村及中、西部山区表现得最为严重。西部地区大都处在我国的第一、第二阶梯的地理位置，国土面积中主要以山地和高原为主，由于气候和地貌条件差异大，地质构造复杂，地形起伏大，表层岩体破碎，土层瘠薄，加上人口的增加和人类社会经济活动强度的加大，导致干旱洪涝、低温霜冻、凝冻、暴风雪、冰雹、泥石流、山体滑坡、地震等灾害现象的频繁发生。以2008年为例，我国自然灾害损失情况中西部地区的大部分灾情指标都高于东部地区，尤其是西部地区的死亡人口、倒塌房屋数量和直接经济损失均明显高于中、东部地区。全国因灾直接经济损失较重的省份分别是四川、甘肃、广西和中部省份的江西，占全国总数的80.9％。从直接经济损失占本地区国民生产总值的比例来看，西部地区高达29.3％，均高于同期中部地区和东部地区。
综上所述，我国自然灾害应急处置能力的提升面临着严峻的形势，在总体上还不适应自然灾害应急救助的需要。
4，在原救灾体制之外的力量明显增强。为我国自然灾害应急处置能力的提升注入了新的动力
以往我国自然灾害的应急救助主要靠各级政府的组织发动，并以人民军队为中坚力量，不同地区的社会力量跨省跨境成规模参与灾害的救助活动较为有限。2008年我国一系列的重大自然灾害应急救助中则突显了两大特点。一是我国谋求自然灾害国际援助的力度在增强，国际社会参与度空前提高。尽管对境外救助资源的利用仍存在局限性，但和以往相比，国际救助力量在参与我国重大自然灾害紧急救助中发挥了积极的作用，尤其是现代救助技术和应急救灾设备(如大飞机援助方式)在一定程度上起到了关键作用。国家经济安全的保障不是孤立的，同样地谋求国际援助是提高我国自然灾害应急处置能力的重要途径之一。在汶川地震发生后，我国政府以开放的姿态争取到了国际社会给予的抢险救灾帮助。日本、俄罗斯、韩国迅
速派出救援队赶赴地震灾区现场，参与抢救人员。多个国家还紧急向中国捐助了帐篷、食品、救援设备等应急物资，国际友好人士通过捐款等方式，也从多方面参与到汶川地震抢险救灾工作中。二是在自然灾害的应急救助中社会组织(非政府组织)和社会动员力量的作用不断扩大，打破了以往灾害应急救助主体单一的格局。尽管在实际救助中一些地方政府还缺乏对社会力量救灾行动的有效指导和服务，导致自然灾害应急救助资源存在不同程度的浪费和局部工作效率低下。但与历次重大自然灾害应急救助所不同的是，应急救助动员范围广，社会各界广泛参与。汶川地震发生后，党中央国务院领导统筹协调，开展对口支援灾区工作，全国各省区市全面、有计划地参与到支援汶川地震灾区的工作中。共出动解放军、武警部队兵力13.9万余人，公安民警、消防官兵和特警2.8万余人，民兵预备役人员7.6万人，国内外地震专业救援队5257人，投入医疗卫生人员9.68万人，全国有近500万名志愿者参与抗震救灾志愿者活动，在地震灾区就有20万之众。另一方面，各级民政部门与有关部门通力协作、精心组织，慈善机构积极行动，人民群众广泛参与，形成了建国以来最大规模的社会捐赠热潮，出现了建国以来最大规模的社会志愿服务行动。在灾区的现场搜救、就地救援、医疗救护、卫生防疫、物资配送等救灾行动中均体现了社会力量广泛参与救灾的能量和奉献精神。极大地改变了传统的以政府为单一主体的应急救灾模式，公众参与意识的增强已成为提升我国自然灾害应急处置能力的重要因素。
三、国家经济安全视角下我国自然灾害救助应急体系建设的策略选择
1，维护国家经济安全需要建立稳固的经济与社会基础，救灾应急处置能力提升必须从基础上抓起
一是提升自然灾害应急处置能力必须要坚持发展是硬道理，不断增强自身经济实力。发展经济是保障国家经济安全的核心问题，面对重大自然灾害的发生，往往是对该国该地区综合国力最有效的检验。从我国自然灾害的发生频率态势和损害程度看，今后相当长时期，我国自然灾害仍将会日益严重。对社会经济发展的影响将更加深远。为此，在加快我国又好又快发展的同时，要将安全发展放在同等重要的位置，不断增大公共财政对自然灾害救助体系建设的基础设施和基础设备的投入规模，从维护国家经济安全的高度增强我国抗御自然风险的能力。
二是我国在不断增强经济总体实力进程中，为全面提高抵御灾害风险、防范应对突发灾害的能力，必须要注重发展我国的救灾产业，从物资生产与物资供应链条上，从技术开发与有效运用上夯实应急救灾的经济基础，确保救灾的战略资源和战略物资的安全。
三是要创造良好宽松的外部环境，构筑利益共享、风险共担、互惠共赢的的国际救灾合作关系。经济全球化要求各国寻求双边和多边合作以维护国家经济安全。而目前一些自然灾害突发事件已广泛影响到传统安全和非传统安全领域，甚至超越了国界和洲界，这同样要求我国通过建立多边和区域合作救灾机制，加强国际间和区域间组织在应急救灾领域的对话与合作。注重借助世界各国的救助资源，实行自然灾害救助的全球战略，这不仅能使我国谋求到更多的国际人道主义援助，同时，能加快缩小与救灾水平较高的先进国家的差距，全方位构筑起国际救灾保障体系。另外，要积极推进自然灾害救助国际性的制度化建设进程，谋求与俄罗斯、日本等周边邻近大国建立自然灾害救助战略伙伴关系。只有将我国自然灾害应急救助体系纳入一个开放的国际范畴，才能更好地提升我国的灾害应急处置能力和保证国家的经济安全。
四是完善救灾物资储备体系。首先，要使物资储备库的建设布局更具有针对性、快捷性和高效性特征，要能够满足适度救灾半径范围内多种灾害救援的物资应急需要。我国的气象气候灾害、地质地貌灾害、水文海洋灾害和生物灾害在不同地区的发生频率和破坏力是不同的。不同类型的自然灾害给不同地区人们造成的影响和危害在范围、程度上也不相同，主要物资储备库的分布应以自然灾害多发区和重灾区的通达能力为参照，即应该在中西部山区增设更多的物资储备库，可统筹规划将国家救灾物资储备与国家战略物资储备建设有机结合；完善救灾储备物资的种类也应以不同类型的自然灾害的破坏力为参照，以解决不同灾害发生时救灾物资储备紧缺和适用率的问题。
五是对于我国灾害应急处置能力的提升要注重长期建设和培育。对灾害应急救助能力提升除了注重基础设施建设，尤其要加强应急救灾的软实力建设，包括法律的建设与完善，决策能力科学化，提高统筹协调的应急快速反应能力、灾害的预警预报能力、减小和化解灾害风险的能力、民众的自我保护和自救能力等。同时，为了能在灾害造成损失之前就有能力进行有效的干预、处理和预防，还应加强对预防灾害的研究。就灾害应急处置能力而言具有两重性和两重功能，我们不仅要提升救灾的应急能力，同时也是培养和训练战时的协同组织指挥能力、机动运动能力、后勤保障和物资供应能力。汶川地震的救助实践恰恰验证了这点。这无疑是保障国家安全的重要途径之一。
六是加快培养高素质的具有一定规模的专业救助队伍，使其在自然灾害应急救助中发挥骨干和核心作用。在平时可以量力而行地开展对外救灾援助，这不仅可以在世界范围进行多种复杂情况下的实战练习，提高队伍整体专业素质，同时有利于树立中国作为大国的国际形象，或通过“救灾外交”有可能获得在谈判桌上难以达到的外交效果，这也是保证国家经济安全和实现中国和平崛起的一个重要内容。
2，维护国家经济安全必须要防范于未然。救灾应急处置能力提升是个系统工程
一是自然灾害救助体系建设需要从背动承受向主动防御的观念转变，从临时应急向向前向后扩展。延长应急处置能力时间链，扩展紧急处置能力的范围，将防灾、救灾和灾后重建的三个阶段有机结合起来统筹考虑，即注重救灾的向前、向后效应。维护国家经济安全是个长期的过程，自然灾害救助应急体系建设也不是一蹴而就的，需要致力于长期的建设才能不断完善。自然灾害的发生往往是长期因素积累的结果，尤其对于与人类活动相互影响和关联度较高的生态环境保护，应力求在一个更广阔范围内将自然灾害所造成的损失减至最低或消弭危机于萌芽状态，其机制特征是重在将预防灾害行为制度化，要坚持可持续发展的战略，坚持资源、环境和人口的协调发展，把实现人与自然的和谐放在防灾减灾的重要战略位置。诸如在生态移民工程、扶贫工程、农田基础设施建设、旅游资源开发、农村工业化等人类活动中都要贯彻保护好自然生态环境的方针，必须要考虑到人口和资源的承载力，将一个地区的人口和资源建立在可控范围，这样才能使受到破坏的生态系统逐步得到恢复，才能更有效地抵御和减缓自然灾害影响，并使灾害损失降到最低程度，从源头上加强防止水灾、旱灾、泥石流等自然灾害的发生。因此，我国自然灾害的防灾
减灾必须要注重人口、资源和环境的承载力，注重生态系统的平衡，这是完善自然灾害救助应急体系不可缺少的重要环节。
二是我国自然灾害应急救助主体不是单一性的，提升应急救灾能力与维护全体人民的根本利益具有同一性。由于重大的自然灾害突发事件影响广泛，涉及众多社会成员的人身安全或经济利益，因而自然灾害救助应急体系建设需要全民全社会参与和共建，需要得到公众的广泛支持。要树立全民和社会系统观点，应将非政府组织、企业、社区居民等社会力量纳入防灾减灾的全盘规划加以筹划，广泛动员民间资源，调动民间组织和广大群众参与防御和抵御自然灾害的积极性，建立多元救助主体的相互支撑的反危机机制和多元主体参与抗灾救灾的激励机制。公民、法人和各类社会组织在自然灾害发生期间应当履行更多义务，并服从政府采取的必要措施。诸如除了政府已经建立的自然灾害应急物流体系，还应注意发挥规模庞大的分布广阔的民间物流公司的作用，使其在救灾中根据政府应急物流配送中心的部署统一运输、配送和仓储管理，这对提高物资配送效率、节约平时防灾减灾成本、满足灾民需求都具有重要的现实意义。因此，应实现由单一的政府防灾救灾动员方式转变为社会化动员方式，这样对于灾害来临时的应急救助才能实现有条不紊的全民动员，减少救灾无序的巨大成本和消减对国家经济安全的冲击。
三是如同经济安全保障不能仅从经济方面考虑，还受到来自政治、外交、文化等方面的影响。同样，自然灾害救助应急体系建设是个社会系统工程，它涉及社会的方方面面，它所体现的是全社会的共同利益，具有明显的公益性。因此，我国自然灾害救助应急体系建设必须要超越狭隘的部门利益、地方利益、短期利益和局部利益。防灾减灾工程的建设不能只对局部地区单灾的防御，而缺乏系统减灾的统筹兼顾和布局。首先，要将防灾减灾计划纳入各部门各地区的经济发展规划中。将减灾监测系统、灾害信息传输系统、灾害信息处理预报系统、灾害预警系统、仪器设备系统等的建设与投入统筹考虑，其投入增长至少应与固定资产投入同步。重大自然灾害的发生，往往形成连锁效应，引发次生灾害、衍生灾害，必须要统筹考虑到各类灾害交错发生的影响。为此各相关承担各单项救灾责任的政府部门必须加强协调，必须从全方位和全局视角出发，统筹兼顾各项灾害处置能力建设，以求达到整体应急处置能力的提高；其次，要制定与防灾减灾对策相适应的人口政策、资源政策、环境政策和发展政策，控制好人口的增长和对资源的过度开发等。政府的职责是要促使形成全社会共建相互支持互动的局面。另外，现代社会中人们从工作到日常生活对现代技术设备的依赖程度越来越高，一旦突发性自然灾害对关键技术设备造成损害就会导致整个社会经济秩序正常运转的瘫痪。如因自然灾害造成的电力供应系统的损害，计算机控制的金融、交通、商业等系统的失灵都将会引发大范围的社会危机。为此，救灾应急快速反应能力不仅是借助现代技术手段的高效率行动，同时也包括采用人工和传统手段提高救灾应急处置能力，即救灾应急处置必须要有多种条件下的预案。因此，要注重发挥组织资源的功能，即在机制构建上能适应应急快速反应的需要。
3，维护国家经济安全要求提高对资源的利用效率。自然灾害救助应急体系的建立必须要能高效运转
一是自然灾害救助应急体系建设虽然在总体上是社会性很强的公益性事业，但为提高救灾资源的使用效益，要充分发挥市场配置资源的作用，应在完善物质储备上，在技术装备上，在专业人员队伍的组成中引入市场竞争机制，提高对救灾资源的有效使用。
二是建立全国统一的自然灾害救助应急体系，确保各地救灾应急处置能力达到基本相同水平。全国各地经济发展不平衡，但不能以此形成各地救灾应急体系建设的不平衡。自然灾害发生有特定的地域性，但对经济社会的影响力则是广泛的长久的，它会随着人口的流动、局部地域人类生存条件的恶化等产生社会负面的放大效应触动到全社会的稳定和安全。因此，不同地区的经济发展水平和社会进步程度不同，但防灾减灾的公益性质相同。同样地在自然灾害救助应急体系建设中要坚持城乡统筹，不能顾此失彼。农村由于基础设施相对薄弱，人口居住分散，抵御自然灾害的能力较差，且气象气候灾害、地质地貌灾害和生物灾害发生频率大大高于城市，对农村自然灾害救助应急体系建设状况如何将直接影响到城乡关系的各个方面。鉴于此，在自然灾害救助的体制机制建设上，在基本救灾设备配置和技术水平上，在公共财政的防灾减灾投入和转移支付上等方面应实行城乡和不同地区的均等化，使各地自然灾害救助应急处置能力能达到基本相一致的水平。从而使农村，使欠发达地区、落后贫困地区也能享有应有的自然灾害应急救助的均等化的公共服务，以实现全社会自然灾害救助应急体系的高效运转。
三是高效率的自然灾害救助应急体系建设离不开先进救灾设备的使用，对其使用的程度往往成为影响救灾应急能力高低的关键因素，走强化技术支撑之路将是提高救灾应急能力的重要途径，这对于有效地控制灾害危机的事态、化解险情、降低损害，具有极为重要的意义。首先可考虑将发展直升机产业作为军民两用的提高应急救援能力的主要内容。
四是提高政府救灾应急快速反应能力。对重大自然灾害的应急救助能力也是对该国该地区政府及其执政者的巨大考验。要注重建立党、政、军一体化的减灾救灾决策指挥机构，统一配置军民各种救灾力量和资源，要充分发挥我国的政治制度优势，以保证救灾应急快速反应能力的发挥。
五是自然灾害发生的主要现场往往是农村、厂矿最基层的地域。基层应急救灾能力的状况如何往往成为决定应急救灾成败的关键。可考虑首先从最困难的中西部山区人手，从救灾交通工具、通信设备、施救操作工具和救灾队伍的组成上加强建设，加快提升一线基层救灾应急处置能力。同时。制定以群众为主体的基层应急预案，建立由基层政府、民间组织、企业法人和群众共同参与、协同配合的多元主体救灾应急体系，争取在受灾第一时间、第一现场能最大限度地减少人员伤亡和财产损失。
责任编辑：周志华
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