依法治市的深圳实践

来源:用户上传      作者: 崔福海

　　[摘 要]深圳作为改革开放的“试验田”，在依法治市方面进行积极探索，运用立法权，全面推进依法治市，依法行政，努力建设法治政府，推进司法改革，实现公平与效益。深圳法治化建设取得了显著成就，在某种意义上说，深圳改革开放所取得的巨大成就与依法治市紧密相连。
　　[关键词]依法治市；法治政府；探索；实践
　　[作者简介]崔福海，深圳大学学生处讲师，广东深圳518060
　　[中图分类号]D920.5　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2009)03-0099-04
　　　法治是政治文明的核心内容，也是政治文明建设的重要途径。法治意味着治国方略的重大转变，标明“自尊自主的人文生活、理性规范的社会合作、亲和可敬的司法正义以及有效节制的政府权力”的理念成为整个社会的共同诉求。深圳经济体制改革的目标是建立市场经济体制，而市场经济只有在法治的环境中才能良好运行：要求建立与之相适应的完备的法律体系；要求政府依法行政，通过法律规范权力；要求司法独立，实现公平与正义。法治与市场经济良性互动，特区法治程度不断提高，是深圳改革开放历史的重要内容。
　　
　　一、运用立法权，全面推进依法治市
　　
　　1992年7月，第七届全国人大常委会第26次会议根据《第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》，决定授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定法规在深圳特区实施，并报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳特区组织实施。2000年7月颁布的《中华人民共和国立法法》，在立法权中不仅保留了经济特区的授权立法权，还赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权，标志着深圳地方立法权有了实质性的扩大。深圳市妥善运用立法权，加快立法进程，注重立法创新，通过制度设计激发改革激情，形成改革共识，巩固改革成果，有力地推动了改革开放的历史进程。
　　深圳立法的显著特点主要体现在立法过程中坚持立法先行、立法借鉴、立法更新：(1)立法先行。深圳市人大及其常委会制定的法规和深圳市政府制定的规章中，很多是在国家尚无专门立法的情况下，根据特区发展的实际状况进行的先行立法。(2)立法借鉴。深圳在立法过程中大胆借鉴发达国家和地区立法的成功经验，适当超前立法，率先予以规范，为改革的中期和远期目标服务。深圳在公司立法、房地产立法、中介组织立法方面，对香港地区和新加坡的立法成果加以借鉴。(3)立法更新。法律自身的特点决定法律需要稳定，但是法律也不能一成不变，社会生活的飞跃发展会形成新的利益诉求，从而在法律上体现出来，原先的法律规定可能会和社会实际相脱节，因而需要及时对法律进行更新。在立法上体现为修订、完善或者废止原定法规，使法规体系切合深圳实际。
　　截至2003年11月，深圳市人大及其常委会共制定211项法规，其中属于经济特区立法200项，较大市立法11项。这211项法规标志着深圳特区初步形成了适应本地社会和经济发展以及城市管理所需要的，与国家法律体系和广东省法规相配套的，与国际惯例相衔接的特区法规框架。深圳的立法成果对于保障深圳经济体制改革和发展外向型经济起到了重要作用。在计划经济和传统行政体制高度合一的情况下，深圳要想在经济体制上有所创新，就必须具有一定的自主权，而在“议行合一”的权力分配原则下，通过立法授权是中央向地方分权的一个主要形式。正是由于这种授权，才拉开了中国制度变革的序幕。同时，由于深圳在整个改革开放历史进程中独特的符号意义，深圳作为“试验田”所取得的立法成果，也为制定全国性的法律规范提供了借鉴。
　　
　　二、依法行政，建设法治政府
　　
　　依法行政是依法治国的关键，是衡量国家法治化程度的重要标尺。在向法治国家迈进的历史进程中，最大的障碍是法律的权威难以建立，我国历史上人治色彩浓厚，法治的基础薄弱。建设法治政府，坚持依法行政，将公共管理和行政行为纳入法制化轨道，既是贯彻依法治国基本方略的要求，也是深化行政管理体制改革的重要目标。在依法行政方面，深圳进行了积极探索。
　　
　　(一)加强规范性文件清理工作
　　深圳注重加强对政府规范性文件的制定和管理工作，从而规范行政机关抽象性行政行为。2000年10月，深圳市政府发布《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，决定自2001年起，对市政府及其工作部门、各区政府制定的规范性文件实行统一审查、统一要求、统一公布的“三统一原则”，凡不按“三统一原则”制定的规范性文件不具有执行效力。2002年，深圳市规范性文件审查工作进一步贯彻《深圳市行政机关规范性文件管理规定》和《深圳市人民政府公告管理规定》着重审查、审核文件内容是否符合WTO规则和中国政府加入WTO的承诺，是否符合《深圳市审批登记制度若干规定》和《深圳市行政事业性收费管理若干规定》的要求，促进依法行政。
　　
　　(二)推进城市管理综合执法
　　1998年5月，深圳市人大常委会通过《深圳市人民代表大会常务委员会关于批准深圳市人民政府在罗湖区进行行政综合执法检查和处罚试点的决定》，该决定根据《中华人民共和国行政处罚法》的基本原则，结合深圳实际，批准深圳市政府在罗湖区进行行政综合执法检查和处罚试点，确认该机构具有独立的行政执法主体资格；在市政府确定的试点范围内，市、区相关行政机关在罗湖区不再行使检查和处罚权。2001年11月，深圳市政府决定在全市范围内开展相对集中的行政处罚权试点工作，在市、区两级政府设立城市管理行政执法局，作为市、区政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的工作机构，行政执法体制改革，精简了执法队伍，解决了执法主体是否合法、多头执法、重复处罚、执法效率低下等问题，提高了行政效率，优化了特区环境，促进了经济发展。
　　
　　(三)推行依法行政责任制
　　深圳市依法行政责任制工作在市工商局、国土局、建设局、城管办、劳动局进行试点后，从1999年起在深圳市政府各行政管理职能部门全面实施。依法行政责任制要求各部门应明确本部门的执法依据，一切具体行政行为必须有现行有效的法律、法规、规章作依据；制定规范性文件要做到程序、内容合法，按时上报备案；各部门负责组织实施的法律、法规、规章，需要制定配套措施或办事程序的，应及时制定和完善，要公开办事制度和执法程序，使行政管理活动制度化、规范化、公开化；各部门应全面规范行政执法主体；依法行使职权，做出具体行政行为应符合法律、法规、规章规定的权限，不得超越职权或滥用职权；对本部门应当履行的法定职责，不得放弃、推诿、拖延或拒绝履行；做出审批、许

可、收费、检查、处罚等具体行政行为，应有现行有效的法律、法规、规章作为依据；执法公正，具体行政行为适当；尊重行政管理相对人的合法权利；建立本部门的行政执法责任制；加强对本部门执法人员和执法行为的监督，建立错案追究制度和执法监督制度。依法行政责任制从执法主体、执法程序、权力监督等方面进一步加强了行政的法治化程度。
　　
　　(四)实行持证上岗制度
　　按照依法行政的要求，深圳市政府对全市执法主体进行清理，使全市的执法主体进一步规范，委托执法主体也得到明确。1995年以来，深圳市开始集中对行政执法人员进行法律培训，具备条件者由市法制局发给行政执法证，无证不得上岗执法。到2000年底已培训考核行政执法人员近万人次，共向深圳市43个行政执法机关和6个区88个行政执法机关颁发行政执法证件8159套，执法监督证239套。深圳市的行政执法人员持证上岗制度步入正轨，执法人员的法律素质逐步得到提高。
　　
　　(五)推行行政机关和行政行为法定化
　　1999年1月，深圳市委作出《关于加强依法治市，加快建设社会主义法治城市的决定》，提出从九个方面实现行政机构和行为法定化：组织机构职能、编制法定化；行政程序法定化；行政审批法定化；行政收费法定化；行政处罚法定化；政府投资行为法定化；行政执法责任法定化；政府内部管理法定化。九个法定化的目标是规范政府行为，提高行政效率，促进廉政建设，建立“高效、务实、廉洁”的服务型政府。
　　
　　(六)加强行政复议工作
　　深圳市政府于2000年制定了《深圳市人民政府行政复议工作规则》，由设在深圳市法制局的行政复议办公室依法对不服市政府有关部门具体行政行为向市行政复议办提起行政复议案件进行处理，行政复议机关对行政机关的监督比较有力和有效，行政机关依法行政的自觉性逐渐得到提高。
　　
　　(七)建立政府法律顾问制度
　　深圳市政府于2001年设置了由资深法律专家组成的政府法律顾问室，并且陆续出台《深圳市政府法律顾问工作规则》及相关管理办法，形成系列制度。政府法律顾问室通过前移审查关口将政府行为导人法制轨道，为政府重大决策、行政行为及重大合同行为提供法律意见，有效避免了决策错误和行政行为不合法。
　　深圳通过依法行政，改变了在行政管理方面长期以来主要依靠行政命令来领导行政事务的现状，逐步转变为主要依靠法律手段，亦即主要通过制定法规规章，明确各级行政人员的行为规范以及相互关系，依照法律程序进行领导和管理。
　　
　　三、推进司法改革，实现公正与效益
　　
　　公正和效益都是法治追求的重要价值，司法作为社会公正的最后一道防线，是任何社会都普遍关注的话题。中国当前司法改革的目标定位为两个方面：一是要实现司法公正和司法效率的最佳平衡；二是树立司法权威。确保司法公正，维护社会正义，实现公平与效益，是深圳司法改革努力实现的目标。
　　
　　(一)立案工作改革
　　1991年，深圳市中级法院在全国法院系统中率先成立立案处，统一负责民事、经济、行政等案件的受理工作，实行立案与审理相分离；1993年4月至6月，深圳市所辖区级法院相继成立立案机构；1994年，全市法院实行立执分离，对案件统一立案；1997年6月，市中级人民法院和各区法院立案处(科、室)相继更名为立案庭；1998年5月，深圳市中级人民法院在立案庭设立刑事立案，各区法院也相继将刑事立案划归立案庭，立案庭的职能由民事、经济、行政案件的立案扩大到刑事、执行等案件的立案，全市法院所有案件的立案工作统一到专门的立案部门，立案庭统一负责全院所有一审和二审案件、执行案件以及申诉案件的立案工作；1999年，深圳市中级人民法院制定(深圳市中级人民法院立案工作规程)，将立案工作规范化。
　　
　　(二)审判方式改革
　　从1995年开始，深圳市中级人民法院对民商事纠纷庭前准备程序的改革逐步深化，强化当事人的举证责任，法官在庭前不作实体性审查，仅进行充分的庭前程序性准备，保证庭审的客观高效。1996年，刑事诉讼法修改前，深圳市中级人民法院作为最高人民法院确定的全国刑事审判方式改革试点单位，在审前程序和庭审过程改革所进行的探索，如审前只作程序性审查不作实体审查、庭审实行谁主张谁举证、法官居中裁判等都在新修改的刑事诉讼法中得到体现。1997年开始，深圳法院对裁判文书格式和写作要求进行改革，统一裁判文书格式和写作要求。2000年，深圳市中级人民法院与检察院研究试行刑事案件庭前证据展示方法，提高审判的公正性和审判效率。同年制定的《深圳市法院民商事纠纷案件庭前交换暂行规则》，对举证期限与范围、证据接收与交换、诉讼请求固定、证据的调查与保全等做出具体规定，初步建立起遵循现代诉讼规律与符合本国国情的新的民商事庭前准备程序。
　　
　　(三)审判组织形式改革
　　从20世纪90年代初开始，深圳市中级人民法院就对审判组织形式进行改革，强化合议庭和法官的职责，建立和完善合议庭及法官责任制，使合议庭和法官依法独立审判并承担责任。1990年后，深圳市中级人民法院制定实施《扩大合议庭权限的暂行规定》《合议庭规则》，充分保障合议庭和法官独立行使审判权；2000年，深圳市中级人民法院制定《审判委员会议事规则》，改革完善审判委员会工作制度。
　　
　　(四)审判专业化改革
　　随着特区经济社会的发展，诉讼案件的数量种类不断增多，深圳市中级人民法院进行改革，实现审判专业化。1988年，设立经济审判第二庭，专门审理涉外、港澳台经济纠纷案件；1989年1月，设立房地产审判庭，专门审理房地产纠纷案件；1993年12月，设立破产案件审判庭，专门审理符合法定条件的在深圳经济特区内注册成立的企业破产案件；1994年，设立知识产权审判庭，专门审理知识产权纠纷案件。
　　
　　(五)司法鉴定体制改革
　　2001年，《深圳市司法鉴定条例》生效，市司法鉴定工作委员会及市司法鉴定专家委员会成立。《深圳市司法鉴定条例》正式实施之前，司法鉴定中存在一些问题：鉴定机构设置分散，缺乏统一规划和协调；鉴定机构、鉴定人的权利义务和法律责任不明；鉴定程序和鉴定方法不规范，管理、监督不够有力；多头鉴定、重复鉴定现象普遍。《深圳市司法鉴定条例》使深圳市司法鉴定工作逐步走上规范化管理轨道。深圳市司法鉴定专家委员会的建立及其复核鉴定的开展，以其复核鉴定结论的权威性和公正性，成为保证司法公正的一道重要屏障。到目前为止，深圳市司法鉴定专家委员会已受理50宗申请复核鉴定的案件，在已结案的34宗案件中，改变结论的19宗，维持结论的15宗。这些复核鉴定结论，都得到了公检法部门和当事人的认同或采信，充分显示了专家委员会鉴定结论的权威性和准确性。
　　司法公正是依法治市的必然要求，只有司法公正才能维护法律的尊严。市场经济是法治经济，市场经济的发展需要良好的法律环境，公正的司法是市场经济发展不可或缺的条件，深圳通过司法改革，努力实现司法公正，及时化解各种社会矛盾，同时由于深圳市场经济发展迅速，各种经济活动产生的纠纷较多，因此深圳不断提高司法效率，在确保司法公正的同时追求效益价值，以最少的成本取得最大的收益。
　　深圳的发展在很大程度上受益于全面推进依法治市，实现特区法治。随着中国加入WTO以及深圳确立国际化城市的发展目标，特区法治建设面临着新的挑战，建立规范统一的法律体系，严格依法行政，实现司法独立，是特区法治建设过程中必须予以高度重视的紧迫问题。
　　[责任编辑：陈梅云]
　　

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