试论公益诉讼主体制度的构建

来源:用户上传      作者: 常　明

　　[摘要]公益诉讼制度在国外已有几十年的发展历史。并在很多国家形成了较为完善的体系，虽然我国尚未真正建立此制度，但学术界、司法界已对它给予了相当的关注，形成了相当深入的研究，可以说公益诉讼制度已在我国呈现出健康发展的良好势头。而作为公益诉讼制度首要组成的主体制度在我国的建立将会面临多重困难。文章介绍了公益诉讼主体制度在我国的发展现状及面临的挑战，并从理论上对主体制度构建中可能出现的问题进行分析，主张建立既能突破主体一元化桎梏，又能有效预防滥诉的公益诉讼主体制度。
　　[关键词]公益诉讼；公益诉讼主体；主体一元化；主体多元化；滥诉
　　[作者简介]常明，阜阳师范学院政法学院助教，南京师范大学法学院在职研究生，安徽车阳236000
　　[中图分类号]D925　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2008)04－0147－04
　　
　　一、公益诉讼主体制度在我国的发展现状及挑战
　　
　　(一)我国诉讼法中关于诉讼主体一元化的规定
　　我国现行诉讼中实行的是诉讼主体一元化，公益诉讼主体资格受到严格限制。现行《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是与案件有“直接利害关系”的公民、法人和其他组织。与案件没有直接利害关系的人无权向法院起诉，自然不具备主体资格。在我国现有的行政诉讼的制度框架内，要求原告必须是本案的直接利害关系人或相对人。我国《行政诉讼法》第41条规定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，即行政相对人，而不包括这些人之外的第三人。1999年底最高人民法院发布的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》则突破了“行政相对人资格论”的桎梏，提出了“法律上利害关系论”，规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。将竞争权人、相邻权人等行政相对人之外的主体纳入诉讼原告的范围。我国的《刑事诉讼法》第170条规定，自诉案件只能由被害人或其法定代理人向人民法院控告，由人民法院受理，如果被害人及其法定代理人不告，则法院不予受理。由此可见，我国的三种诉讼制度采取的都是比较彻底的主体一元化标准，即有权提起诉讼的主体必须是案件的实体利害关系人。
　　诉讼主体一元化的规定一方面提高了法院的诉讼效率，严格限制主体范围，能够有效地防止滥诉，提高诉讼效率；另一方面，统一的主体资格标准限制具有普适性，很多国家对主体资格都有类似规定，如《美国联邦民事诉讼规则》第17条规定：“每一诉讼应当由有实际利害关系的当事人提起。”在传统诉讼领域内，诉讼主体一元化的规定长期稳定地发挥着它的积极作用，然而当这种标准遭遇公益诉讼时，不可避免地显露出其弊端。公益违法行为的本质特点在于其损害的客体是抽象的社会公共利益，客体范围的模糊和不确定性决定了我们很难确定一个直接而具体的受害者作为适合的主体提起诉讼。
　　
　　(二)我国公益诉讼主体制度面临的现实问题
　　1、环境恶化与资源危机问题日趋严重
　　当前，尽管环境恶化与资源危机问题受到了政府和社会各界的普遍关注，国家为此投入了大量的人力、物力和财力，但形形色色的污染环境与破坏资源的行为与事件仍屡有发生，并成为威胁现代人类生存的首要问题。这些污染事件不仅直接损害了成千上万人的生活与健康，造成了巨大的经济损失，而且严重威胁到社会的整体利益与公众的长远利益，违背了可持续发展的基本原则。但环境行政执法部门的执法权限有限，且缺少强有力的行政强制手段，致使许多环境违法行为无法得到纠正。而普通公民很难证明污染与自身的利益受损直接相关，仅有的几起由普通公民提起的环境公益诉讼均因原告主体不适格而败诉或被驳回起诉。
　　2、社会弱势群体权益遭受损害
　　社会弱势群体主要包括这样一些人群，如消费者、残障人士、乙肝病毒携带者、外来务工人员等，他们在经济交往、求职就业、婚姻生活等方面，整体上遭到歧视和不公正对待。这些群体的合法权益遭受损害，却又往往由于成本高昂及其自身的局限性而不去或不能维权。以消费者为例，在当前市场经济条件下，消费者与生产者或经营者之间往往处于一种不平等的地位，消费者相对而言处于弱势地位，单独维权成本过高。消费者的权益受到损害时，他们往往没有时间、精力、财力去通过诉讼的途径维权，至多是通过向工商部门、质量监督部门等国家机关及消费者协会投诉的方式来捍卫自己的合法权益。而通过这些途径来解决纠纷往往不够彻底，权威性不足，并且受益者仅限于投诉者本人，无法真正实现维护公益的目的。
　　3、国有资产流失严重
　　改革开放以来，我国经济体制改革进程加快，大批国有企业进行多种形式的改制尝试，在这个过程中，国有资产在不断发展壮大的同时，也有很严重的流失。从1982年至1992年国有资产流失大约5000亿元。进入90年代后，国有资产流失触目惊心，每年至少流失1000亿元，日均流失3亿元。为此，国家专门成立了国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律法规，明确了有关机构和人员的职责，但法律滞后、执行不力仍是不容忽视的现实问题。加之体制原因、经营原因及改革措施不完善、不配套等原因，许多地区和企业，为，了地方利益、小集体利益，甚至个人利益，趁企业转制或中外合资等机会低价评估和出售国有资产，使国家利益遭受重大损失。而根据现行诉讼法将主体资格限制于私益受损的规定。使普通公民或社会组织无法有效地维护此种公共利益，导致出现了法律保护的真空地带。
　　4、经济垄断案件频发
　　我国的企业垄断现象是由于体制原因引发的，因此带有浓厚的行政色彩。最典型的如行政垄断，即通常所说的部门和地方保护主义。一些地方和部门只顾自身的眼前利益，搞地方封锁和市场割据。又如行业垄断，我国的水、电、气、电信、铁路、医院等与人们的生活息息相关的公用企业均为垄断企业，虽然经过多次改革，仍未实现真正的政企分开。这些企业不断利用自身优势排斥其他合法经营者，窒息了业内竞争机制，束缚着本行业快速有序地发展，同时损害了广大竞争者和消费者的整体利益，严重制约了我国市场经济健康快速的发展。仅通过行政机关的行政执法行为进行干预和纠正远远不能满足维护社会公益和促进经济发展的需要。
　　5、行政违法行为屡见不鲜
　　行政违法行为主要表现为行政机关滥用职权，以权谋私或怠于履行法定职责。仅在行政处罚领域，就存在许多问题，例如行政机关滥设处罚权，在法律缺乏对罚款幅度的规定或规定幅度过宽时处罚显失公平、处罚管辖权不明确、不依法定程序处罚等。行政违法行为大量出现的根本原因在于行政权的扩张，而对行政权力进行制约的途径目前仅有两种：一是通过行政机关内部的监督机制进行制

约；二是通过行政诉讼的司法机制来进行制约。这两种途径都有其先天的不足，行政机关内部往往具有共同的利益，自行监督往往不能达到预期效果。而行政诉讼的受案范围受到严格限制，一般而言，法院只能审查具体行政行为的合法性，而对于行政行为的合理性及影响面更大的抽象行政行为无权审查和干预，因此通过诉讼途径制约行政行为无论从范围和强度上都明显不足。 综上所述，我国现行诉讼法中关于主体一元化的规定已无法应对实践中日趋严重的公益违法行为，远远不能满足维护社会公共利益的需要。针对公益违法行为的特殊性，我们有必要尽快建立相关的公益诉讼主体制度，对确定主体的标准、主体的类型及相对应的公益案件类型予以明确，以更充分地维护社会公益。
　　
　　二、我国建立公益诉讼主体制度的若干构想
　　
　　(一)公益诉讼主体的具体类型
　　借鉴国外有关公益诉讼的经验，结合我国的实践。笔者认为我国公益诉讼主体应定位为检察机关、社会团体组织及普通公民。当然各种主体在对应的公益案件种类上有所区别，详述如下：
　　1、检察机关
　　作为国家法律监督机关和公共利益的代表人，检察机关历来是站在国家、社会的角度及公平的立场，按照法律的统一标准，结合社会利益、当事人利益等多方面因素综合考虑，使国家、社会及有关个人利益都能得到比较充分的保护。公益诉讼所追求的既要维护个体利益，更要维护社会公共利益，实现个体利益与社会利益之和谐与均衡发展的价值取向，在与检察机关的结合中得到完美实现。检察机关作为公益诉讼主体的最大优点在于其能够以其国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与行政机关、公益违法者相抗衡。
　　检察机关提起的公益诉讼应仅限于纯公益性的公益诉讼，如国有资产流失的公益诉讼、环境公益诉讼、行政公益诉讼等，这类案件一般标的较大、被诉主体强大且程序复杂，普通公民往往由于经济压力和法律资源问题无力提起，其他国家机关则由于职责范围所限无权提起，由检察机关提起有较高的胜诉机率。对涉及不特定多数间接利害关系人的私益与公益并存的公益诉讼，检察机关不宜提起。这样的设定主要是出于当事人自治原则和公众参与原则的考虑。为权利而斗争是权利人自己的义务，国家不应予以过多干预。这样也有利于提高普通公民通过提起诉讼来维护自身私益及公益的积极性。
　　2、有关国家机关
　　这里所说的有关国家机关是指对保护公共利益承担特定职责的国家机关，如对维护环境负有法定职责的环境保护部门，对税收征管负有法定职责的税务机关，对市场经济秩序监管负有法定职责的工商行政部门等。这些国家机关作为管理者可以利用其所拥有的技术手段和监测工具，通过现场检查、保全证据等手段最及时、最有效地发现侵害行为和采集证据，是公益诉讼中最有力的举证者。
　　国家机关由于其特有的管理职责，有义务在各自职责范围内对侵害社会公共利益的违法行为提起公益诉讼，如环保部门可以提起环境公益诉讼，工商部门可以对行业垄断提起公益诉讼。
　　3、社会团体
　　由于公益诉讼涉及的是公共利益，普通公民在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，因此需要某些特定的社会团体来推动公益诉讼。这些社会团体主要是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，如消费者协会、残疾人协会、环境保护组织、动物保护组织等，他们对相关公共利益的密切关注使他们成为公益的积极推动者。赋予社会团体以公益诉讼主体资格最大的优点在于可以避免公民个人提起公益诉讼时受到的经济和社会压力等因素的牵制，同时由于社会团体在工作中积累了大量的经验，可以达到更好地维护公共利益又防止滥诉的目的。
　　社会团体应根据自身成立的宗旨、章程提起不同内容、种类的公益诉讼，如环保组织可就环境污染提起公益诉讼，动物保护组织可就动物资源遭破坏提起公益诉讼，消费者协会和残疾人协会可就其成员权益受到侵犯提起公益诉讼等。
　　4、普通公民
　　普通公民为维护公共利益而提起诉讼是公益诉讼有别于传统诉讼的本质特点。国家机关对于某些损害公益的行为可能会出于种种考虑。面临重重压力而怠于起诉。然而普通公民在起诉意志上却很少会受到干扰。赋予普通公民以公益诉讼主体资格，能够有效弥补国家机关怠于起诉的不足，便于形成强大的诉讼合力，最大限度地保障社会公共利益。并且，公民作为最广泛最直接的监督者，能在最大范围内迅速及时地发现侵害公共利益的违法行为。同时赋予普通公民以公益诉讼主体资格，有利于鼓励普通公民积极主动地通过诉讼的途径维护社会公共利益，提高当家作主进行民主监督的法律意识。
　　为了防止滥诉，由普通公民提起的公益诉讼范围应受到严格限制。如果普通公民是直接利害关系人，当然可以作为主体提起公益诉讼，如消费者权益受损的诉讼。此外，普通公民作为间接利害关系人，虽然其合法权益并未直接受损，但能够证明损害公益的行为间接损害了其合法权益的，也可以提起公益诉讼，如股东派生诉讼。
　　
　　(二)需要注意的几个理论问题
　　1、建立健全激励机制
　　(1)减免诉讼费用。我国实行的是高度有偿主义的诉讼费用的征收标准，除法律规定的极少数免交诉讼费的案件外，大多数案件的诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。而公益诉讼案件由于影响较大，诉讼费用往往非常可观，为普通公民和一般社会团体所难以承受。为了鼓励更多主体加入到维护公共利益的队伍中来，避免由于诉讼费用负担问题将多数主体拒之门外，我们有必要吸收其他国家的先进经验，适当减轻或免除普通公民和社会团体提起公益诉讼预先应缴纳的费用，等案件审结后由败诉方承担诉讼费用。
　　(2)奖励胜诉原告主体。公益诉讼中的原告往往不是为了其私人利益，而是为了社会公共利益才提起诉讼，在此过程中必然付出大量人力、物力和财力，所以应当给予胜诉原告适当精神和物质奖励。其一，弥补了原告在经济和精神上的付出；其二，肯定了原告的正义行为；其三，与我国历来重视奖励揭发、检举违法行为的法律传统相一致，有利于增强国家主人翁的民主意识和社会责任感，鼓励更多主体积极主动地维护社会公共利益，营造惩恶扬善、扶正祛邪的良好风气，保证社会监督机制的良性运转。
　　(3)合理分配举证责任。根据主体类型不同，确定不同的举证责任分配原则。对于普通公民和社会团体提起的公益诉讼，由被告承担举证责任。由于被告的优势地位和强大力量，原告的举证能力有限，如在环境公害案件中，原告由于缺乏必要的技术手段和资金支持，往往只能证明自己受到了侵害，而无法就侵权人的主观过错、行为的违法性等提供证据。有必要实行举证责任倒置，将举证责任分配给占有信息资料的被告。而对于由检察机关等国家机关提起的公益诉讼，则应由原告对其主张承担举证责任。因为这些国家机关基于其特殊的

身份和职权，拥有较高的技术手段和专业技术人才，为他们开展调查取证活动获得充分确凿的证据提供了条件。
　　2、加强程序保障，遏止滥诉
　　(1)设置必要的诉讼前置程序。根据司法最终解决原则，司法力量是维护公共利益的最后防线，司法介入应当以穷尽其他救济手段为前提。同时由于公益诉讼案件的特殊性，无论结果如何均会对被告产生一定的影响，为了维持正常良好的诉讼秩序，防止原告滥用诉权，有必要设立公益诉讼的前置程序。就作为原告的普通公民和社会团体而言，应以投诉作为前置程序，即原告应当先就侵害公共利益的行为向有关行政机关举报或投诉，在有关部门未于规定期限内答复或处理不符合法律规定时，才能提起公益诉讼。就审判机关而言，应以预审或听证作为前置程序，即审判机关在对公益诉讼进行正式审理之前，应通过预审或听证对原告的起诉进行审查，以确保原告所指控的侵害公共利益的行为有相关事实和法律予以支持，排除没有根据的起诉。
　　(2)限制当事人的处分权。在公益诉讼案件中，原告并非代表其私人利益。而是代表着不特定公共利益，其诉权是基于其行为的公益性而由国家赋予的。因此，原告在诉讼中的处分权应受到必要的限制。如除非已提起的公益诉讼证据不足，否则原告不能撤诉。又如公益诉讼案件不适用调解制度，调解协议的达成往往以放弃部分实体权利为代价，但公益诉讼的性质决定了原告对公共利益有维护的义务而无放弃的权利。
　　(3)败诉方承担诉讼费用。在诉讼费用的承担上，为了鼓励人们提起公益诉讼而单纯免除诉讼费用的做法并不可取。我们应当确立“无偿主义与低额收费”相结合的原则，即原告起诉时减少或免除其诉讼费用，败诉时再按照规定标准收费，但数额应明显低于普通私益诉讼。
　　3、检察机关在公益诉讼中的定位
　　在我国，检察机关作为国家法律监督者和公共利益代表者，负有监督法律正确实施的职责，在社会公共利益遭受侵害后，检察机关应当有权以不同的方式参与公益诉讼。
　　检察机关参与公益诉讼的方式主要包括两种：
　　(1)直接起诉。检察机关可作为单独的原告或与遭受侵害的单位、组织或公民个人作为共同原告提起公益诉讼。前者如在国有资产流失案件中，检察机关可以自己作为原告，以债务人或侵权人为被告提起诉讼。后者如在环境污染案件中，检察机关可与受到环境污染影响的单位和个人作为共同原告，以排污单位为被告提起诉讼。
　　(2)支持起诉。检察机关可作为参与的起诉机关支持遭受侵害的单位、组织或公民个人提起公益诉讼。主要原因在于原告主体法律地位相对较弱或相关利害关系人出于利益考虑不愿起诉。前者如在环境污染案件中，检察机关可支持与案件有直接利害关系的受损害单位、组织或公民个人提起诉讼。后者如在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，以牺牲国有资产为代价，低价出售国有资产而不愿提起诉讼，此时检察机关可支持国有资产管理部门作为原告，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告提起诉讼。
　　综上所述，笔者认为我们应当通过立法拓展现有的诉讼主体范围，使更多的人可以加入维护国家利益和社会公共利益的行列中来，同时采取必要措施对恶意的滥诉予以限制，构建起相对完善的公益诉讼主体制度。
　　
　　[责任编辑：周志华]

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