我国台湾地区立法听证制度

来源:用户上传      作者: 黄信瑜　王保民

　　[摘要]现今我国台湾地区公众参与立法听证的制度设置，于实践中存在着一定程度的不足。主要体现在参与立法听证会的人员选择、立法听证会的性质、立法听证会后结果的处理等方面上。由于台湾地区与大陆存在着特殊的历史、文化传统以及血缘关系，上述诸方面对大陆今后完善立法听证制度，实具有重要的现实参照与规避意义。
　　[关键词]听证；立法听证；公众参与
　　[作者简介]黄信瑜，安徽财经大学法学院副教授，法学博士，安徽蚌埠233030；王保民，西安交通大学法学系副教授，法学博士，陕西西安710049
　　[中图分类号]13923
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672―2728(2008)03―0100―05
　　
　　一、问题的提出
　　
　　改革开放30年来，由于举世瞩目的奇迹式经济增长，致使大陆的政治、经济、社会环境皆已发生重大变化，促进了多元化的利益群体的涌现与壮大。这些利益群体为使其自身的利益和需求得到法律保护，大都积极参与到立法活动中，因而也引发了传统立法活动方式的转型与变革。尤其在当前的新形势下，市场经济的迅猛发展带动了社会结构变迁与转型的急剧，大陆已明显地进入了一个有别以往单一而今社会分层结构和利益格局显著复杂、分化的社会；同时也强化了原有政治、经济、社会等各领域中的矛盾与冲突。这也意味着，社会不同群体之间的利益需求或价值偏好往往是不一致的，甚而会存在着程度不一的利益表达的对立关系。这些客观存在的因素，激起公众参与立法听证活动的动力，并引发当下社会利益群体的多元化诉求，同时也构成现实立法实践的不断发展，并为当下舆论热议的公众参与立法听证型塑出一幅生动的图景。近来，作为一种极为有益的新尝试与新探索的民主立法制度――立法听证的出现，实为我国回应和满足身处经济发展和社会转型过程中的社会公众诉求。而在当下的立法实践中，可以发现，立法听证已成为我国公众影响立法决策的一种重要的民主参与实践方式，更标志着立法制度改革发展已进入一个新的里程碑。
　　然而，我国的立法听证自2000年3月《立法法》通过以来，迄今仍处在初步的实践与探索阶段。但随着经济的发展、社会的进步和公民参与意识的觉醒，对立法民主的要求也会越来越高。这也就意味着，有必要进一步考察其他国家或地区的具体实践以作为借鉴甚至规避之用，从而在结合现实国情的情况下完善现行的立法听证制度。而众所周知的历史客观原因，海峡对岸的台湾地区较早地进行了立法听证的实践。因而，对于其成功地方的借鉴或不足之处的规避，也就具有现实的重要性意义。由于笔者曾有机会得以亲身参与和观察到台湾地区立法听证制度运作之故，从中也发现到其制度实践所面临的各种相关问题而致使立法听证制度的设计本意和功能有所消减，从而影响了公众参与立法听证的效用。本文认为，对于我国台湾地区公众参与立法听证的分析和探究，或许有助于为大陆当下日益兴起的公众参与立法听证提供一定程度的现实参照意义。
　　
　　二、立法听证制度概述
　　
　　听证制度在西方国家是随着民主的发展而得到不断健全和完善的。听证源自英美法中自然正义的法理哲学基础系，考察其渊源可追溯至英国1215年的《自由大宪章》，其后经过时代变迁和实践而演绎为正当法律程序的重要一环。在一般意义上，自然正义的内涵至少包含了两个原则：第一，任何人不得成为自己案件的裁判官；第二，任何人的辩护或陈述必须被公平地听取。由此可知，听证本是司法审判活动中的重要程序，后来从英国传到世界各国。而由于听证制度内在的主要功能设置――正当法律程序，在实践中人们发现其也有助于司法部门以外公领域事务的处理。故而，各国即将其吸收借鉴于立法活动过程中，演变至今听证制度已然被大多数国家广泛应用于立法活动实践之中。立法听证制度即指立法者(机关)在制定或通过涉及公众个人、法人或其他利益团体相关权益的法律时，借助某种公开透明的程序操作形式，从而听取利益相关的社会公众充分表达其自身利益的程序法律制度，其构成了现代立法活动过程中一项重要的程序运行机制。立法听证制度在实践中，立法者和公众二者透过民主化和公开化的讨论协商和共识达成而为日后立法的依据或参考。而这样的制度安排形式与实践，也就紧紧围绕在该制度所欲达成的功能和目标上――良法的出台及其施行得到普遍的遵从。立法听证制度的本质也具体展现在当下的立法者对于审议相关法案时，一方面为了要符合立法的“正当性”所以要听取利害关系人或有关利益团体的意见；同时也为了将来所立之法能有效可行或更为公众所接受，所以也极力听取参与立法活动的专家学者或普通公众所提出的立法建议。一般而言，公众参与立法听证可能带来以下各种正面的功能性期待：第一，有效促进法案的通过和“良法”的产生；第二，协助立法者汇集相关立法讯息和立法论证资料；第三，体现民意和深化立法活动过程正当性；第四，协调和缓解利益主体及其利益矛盾关系；第五，深化公民参与的责任感和培养信任立法活动公正性；第六，强化立法宣传和有利于法律施行。而考察台湾地区的立法听证制度安排可以清楚地发现，其制度设置的本意在很大程度上是紧紧围绕着这样的功能而存在的。
　　
　　三、我国台湾地区立法听证制度实践评析
　　
　　自1987年以来，随着我国台湾地区政经民主化和自由化的发展、社会变迁和民众教育程度的提升，民众参与公共事务和表达意见的机会和渠道也逐渐增加和多元化，其所影响的公共决策的程度也与日俱增。而立法听证制度的确立，则无疑为台湾地区社会公众提供了一个合法的、有效的以及能极大地展现其利益博弈的参与平台。另外，我们也应清楚地认识到，任何一种法律制度设置的目的都必须通过相应的法律程序机制的具体运行才能有效实现。而当人们的行为有了明确的法律程序规范时，他们就会在社会的日常生活中对赋予其权利或权力的制度规则进行思考、交流与运用，并进而体认彼此之间互动的角色扮演及其职责，同时也会在权衡、计算与考量彼此的下一步“理性行动”。在笔者看来，公众在参与立法听证中所作利益诉求的选择或偏好，甚至起到影响立法决策的作用，也都是在相关的约束条件下、在一定限度内所作理性选择的结果。其中，相关的法律制度无疑是上述约束条件中最为明显且最为关键的因素。
　　
　　(一)台湾地区公众参与立法听证的法律依据。立法活动过程就是一个考察和体现各种利益主体在价值偏好与利益选择的博弈并将其在明确的法律规范下以赋予相关权利行使的动态活动过程。对于参与立法活动的公众而言，为有助于其利益最大化的实现，需要客观外在的法律制度来予以确认和保障。综观现今台湾地区公众参与立法听证(台湾地区的“公听会”即为大陆的“立法听证会”)的主要法源依据有：第一，台湾地区《宪法》第67条第2款明文规定：“各种委员会得邀请政府人

员及社会上有关系人员到会备询”；第二，台湾地区《立法院职权行使法》第54条明文规定：“各委员会为审查院会交付之议案，得依‘宪法’第57条第2款之规定举行公听会”；第三，台湾地区《立法院各委员会组织法》第8条规定：“各委员会开会时，应邀列席人员，得就所询事项说明或发表意见。”由此可知，台湾地区公众参与立法活动过程中听证权利的行使是明文规范在台湾地区的《宪法》《立法院职权行使法》和《立法院各委员会组织法》的相关法律保障的基础上。而上述这些法律的规定。无疑地为台湾地区公众在参与立法听证时提供了合法化和制度化的保证。同时，也不难发现，这些法律规定过于原则性或模糊性，而有待更进一步的、明确细致性的程序机制予以完善。
　　
　　(二)台湾地区公众参与立法听证的实践现状及其不足。台湾地区“立法院”的“立法委员”出于回应公众的要求，而对各项重大迫切的民生法案的立法审议经常在“立法院”内举行听证会。因而，到处都可看到公众热心积极地参与其中的身影，这同时也在很大程度上带动和促进了台湾地区各种多元化的公众参与立法活动逐渐增加。通过台湾地区“立法院”的网页检索后发现，早在1990年“立法院”第八十五会期第一次会议时，即有台湾地区的“立法委员”首次提议召开关于当时台湾地区“行政院长”任期年限如何决定的公听会。而立法听证会也是台湾地区当下“非营利组织”普遍采用的方式。比如，在台湾地区长期从事关怀妇女事务的“妇女新知基金会”，该基金会为了修订台湾地区“两性工作平等法”，期间应邀参加了多次“立法院”所举办的立法听证会并且提出了许多具体的立法意见。由于在立法听证会中，立法者邀请了相关专家学者以及可能受到该法案影响的公众列席说明或发表意见，从而达到集思广益的实效。客观地说，此方式实有助于使台湾地区立法者在听取各方意见后所制订出来的法律更符合民意的正当性，并更能契合公众的实际需要，从而在日后的法律施行中也更能为公众所接受。然而。另一方面，立法听证制度在台湾地区实践过程中，也避免不了出现理想和现状背离的困境。
　　我们知道，制度结构的设置理应紧密围绕制度预设功能的实现来施行。但实践表明，法律制度的良善美意，往往在实践运作中由于这样那样的原因而出现了巨大的反差和矛盾。而这样的矛盾和困境，在台湾地区立法听证活动过程中以“走过场”的形式得到体现。此不仅丧失了立法听证制度设置的本意。同时也在一定程度上消减了公众参与的积极性、对立法活动的不信任和对法律施行后的抵触或不服从，甚而引发了公众参与的失望和愤怨。在此，仅就笔者亲身参与实践中并切身感受最深的体验和观察而论。而为使讨论有所依附，笔者主要以立法听证活动过程中最为台湾地区公众所诟病的现状为例，试图揭示台湾地区立法听证制度的理想和现状背离的内在困境及其成因，期能作为大陆当下立法听证制度实践的规避之用。
　　1　在参与立法听证会的人员选择上。立法者在作出对社会公共事务有重大影响的相关立法决策时，为使所立之法更具有正当性和可接受性，一方面应充分考虑和权衡相关公众或利益集团的集体偏好或公共选择；另一方面，则必须认真听取和赋予其充分陈述利益诉求和价值观点的机会，进而在理性、协商、对话和达成共识的基础上，寻求在满足社会大众需求和社会公共利益的情形下的最优化的立法决策方案。但是，此目的的实现，有赖于一定条件的配合才有可能达成。这也就意味着公众参与立法听证活动过程中，立法者在一定程度上应尽可能促使各种利益主体在其中都能得到充分的组织和代表，同时，也必须提供与之相当的影响权力作为激励方式。然而，在现今台湾地区立法听证实务运作上，不难发现，在“立法委员”所举办的立法听证会上应邀备询人员的选择，常常是由“立法委员”或其助理在基于彼此私下的情谊或某种长期的政治上利益关系的种种权衡考虑而决定(例如，受邀参加公听会的人员，往往是该“立法委员”长期的主要选举资金来源和选票的支持者)，而非围绕邀请真正的利益相关者或者是利益对立者。再者，应邀参与立法听证的公众，往往也大都是以作为立法听证活动中的“门面装饰”或是以作为“立法委员”的支持者或附和者的面貌出现。而对于原应具有各种多元利益相互博弈的对立活动或不同声音出现的立法听证，就会出现由于一方的缺位(未被邀请)而在应邀出席者与立法者利益诉求一致的情况下，公众与立法者双方表现出很有默契地合演立法听证的“民主秀”场景，较少出现正反利益支持者的“交锋”或“辩论”的现象。可想而知，在如此信息不对称的虚假的立法情境中，以及在参与立法听证的出席人员未符合正反对立意见的相当比例原则(也就是意见表达不平衡)的情况下，所立之法，极有可能偏向立法者原先属意的特定利益团体，而严重损害了一般公众的利益，同时也剥夺了公众的知情权和参与权。此外，也由于台湾地区现行相关法律并未明文规定能对应邀出席人员强制其参与立法听证，所以，也常可见到应邀人员的故意缺席(不重视)或任意指派代理人员参加的情况发生，而造成立法者未能听取到社会各阶层公众的真正利益诉求。上述类似情状的发生，皆致使立法听证的本意和效果大打折扣，从而也消减了公众参与的热度和对立法者的信任，以及丧失了立法听证存在的价值和其未来发展的可能。
　　2　在立法听证会的性质上。立法一般都不是由某一个立法主体孤立地进行的，而总是在一定的机关、组织和人员的主持和参与下，或是在与诸多机关、组织和人员发生关系的过程中完成的。而在台湾地区的立法听证中时常可看到“立法委员”个人以立法听证会之名邀请相关的政府官员、专家学者和社会大众与会，实际上所举办的议题却是仅为抒发公众心声或不平之事(例如，某条街巷的道路拓宽问题)，而与实际的立法活动本意无关。应当说，立法者在涉及社会公众利益而在征求民意基础上所做的这种听证实属必要。但是，这种立法听证会的性质是属于行政部门的职权范围而与立法无涉。故无法发挥或起到正式的立法参考价值或作用。再者，此种听证会的召开是在“立法院”正式委员会议外举行，其为非正式的会议且无相关的法令依据，所以也就无法产生法律上的约束力，实际上这只能算是一种立法“座谈会”的性质。也就是说，虽然使用了立法听证之名，但不具立法听证之实，从而导致了二者相互混淆和名实不符的现象发生。而对于此现象频繁的发生，在笔者看来，是“立法委员”平时可以借由此立法听证会的召开，来作为满足平素支持他的特定公众或利益群体“发泄”不满或争取特殊利益的需要。因而，在此类型的听证会上(内容主要是关于行政部门的公共决策而非立法议题的讨论)，常可见到参与的特定公众或利益团体以情绪性或暴力性的方式来表达其诉求，这是因为以此方式将有助于引起媒体的“播报”以争取获得社会广泛的关注，进而堂而皇之以“民意”正当性为诉求，来遂其私欲。

同时也在“立法委员有意识”的干预和引导下，使行政部门不得不特别重视或尽量满足此特定部分群体的诉求。而这类以拉拢或操弄公众为目的的立法听证会(实为“座谈会”)的召开，对于台湾地区现今充斥着众多媒体而在苦无讯息播报来源的情况下，透过“高分贝”或“肢体性”诉求的镜头，也就极易引起媒体的关注和报导。实事求是地说，举办这种类型立法听证会所需的成本对立法者而言是相当廉价的，但其效益(作为“立法委员”日后选举支持的回报)对于立法者而言却是丰厚的。这是因为不管听证会后的结果最终对立法者的决策产生如何影响，都在一定程度上可增加立法者个人的知名度和作为其日后间政的“政绩”，同时也安抚和满足了其特定支持者的所需。从中可以得知，在如此精心“合谋”的“表演”下，特定的利益团体与立法者也就各取所需而乐此不疲了。但是，这将耗损社会整体公共资源以及牺牲了不在立法现场的“沉默的大多数”的公共利益，而无助于立法活动的真正推进。
　　3　在立法听证会后结果的处理上。兼听则明，此历来为古有明训、毋庸置疑的道理，对立法者更不待言。在这个意义上，立法的质量在很大程度上取决于立法者所获取的相关资料、信息来源上。也就是说它们是立法者进行立法决策时的重要参考依据。一般而言，立法者在面临自身理性和资源双重限制的情况下，以立法听证会的举行来弥补其不足进而提升立法的质量，可说是立法者们最佳的理性选择。这是因为，一方面公众真实的价值偏好和利益需求往往体现在参与立法听证时所展开的一连串辩论、协商与妥协后达成共识的结果上，从而立法者可以科学地从中获得客观有效的民意，使其所立之法更为贴近公众并以此提高其自身的合法性与正当性，同时也有助于日后的“连任”；另一方面。也可以使立法者以较为小的投入而得到较为丰厚的报酬(立法信息的获得有一定的“交易成本”，这可轻易地从立法者平素委托专家、学者所作的立法调研费用比较得知)。然而，我们也非常清楚地了解到，诸如立法听证会后所收集到的信息、资料和意见等处理若未有明确的法律规定时，将有可能使得立法者在听证会后不予以审慎认真对待，致使公众参与的“心血”付之东流，从而大大消减了公众日后参与的积极性以及信任感。以台湾地区总体上的实务经验来看，经常发现“立法委员”对于攸关社会民生重大法案所举行的立法听证，大都表现出重“量”而不重“质”上。这集中体现于公众在听证过程中所提供的书面论据、立法听证会后的“结果”等实质性、关键性问题的处理上，立法者的态度往往表现出对此不够重视，甚而流于专断或恣意。例如，台湾地区的立法者对于立法听证中所邀请的备询人员在其陈述相关的立法意见后，往往很少对公众参与所发表的意见作进一步的询问或讨论，对其相关意见的反馈也付之阙如。听证会后的结果仅将会议记录登载于“立法院”的公报上。仅作为供立法者在日后审查该特定法案时的“参考”资料。而立法者往往由于自身的原因(如事务繁忙、专业性不足)事后也未进一步进行评估或权衡，较少再向“立法院会”提出相关审议后的报告。因而，常导致立法听证的效果未能在正式立法活动中发挥其应有的作用，使得听证的效能难以得到保证。例如，台湾地区在“烟害防制法”立法过程中，就发生了“立法委员”随意性地否决立法听证纪录。从而引发50多个公益性团体联名召开记者会予以谴责的重大新闻事件。对此，国外比较成熟的相关做法或可为之借鉴。例如，在美国的正式听证程序中，我们可以清楚地发现，立法者所作出的相关决策必须根据听证会后的笔录，而听证笔录对立法决策具有排他性原则的效力。也就是说，未在听证活动过程中出现过且未经公众或利益团体双方辩论的资料，日后将不得影响或作为未来立法的内容。这样就赋予了听证记录应有的法律地位，同时也将制约立法者日后对待听证记录的态度上起到重要的作用。
　　上述台湾地区“立法委员”所表现出种种恣意滥权的举措，无不折射出其现实立法听证制度设置的缺失。笔者认为，这是因为在没有明确的立法听证规则的严格约束下，导致“立法委员”的权力并未受到有效制约，从而造成公众参与者的付出得不到立法者应有的尊重和公正对待。因而，公众参与立法听证若要起到一定程度的作用，那么其必要的前提条件就在于相关的法律制度安排，是否能妥善地对参与主体的角色及其相应的权利或权力资源进行良好的配置，是否能有效地约束参与者的行为以及平等地保障其参与权。这也就意味着需要我们认真、审慎地采取理性化和科学化的态度来制定立法听证规则，同时也要关注此规则安排实施后的具体社会性后果。
　　
　　四、结语
　　
　　综上所述，我们可以非常清楚地看到，由于台湾地区相关的立法听证制度安排的不完备，从而导致公众参与立法在应然(理想本意)和实然(实践现状)层面上，产生了二者背离的现象发生。而台湾地区立法听证实践困境的可能性出路之一，就在于制定更为完善可行的立法听证规则，以及在此基础上重新反思和检讨立法听证中立法者和公众的角色定位及其相关权力与权利的配置。这些对我国大陆今后完善立法听证制度，实具有重要的现实参照与规避意义。
　　
　　[责任编辑：清泉]

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