广西土地征收补偿机制的完善与保护失地农民利益

来源:用户上传      作者: 沈建新

　　[摘要]我国土地征收补偿制度存在较多的问题和缺陷，严重损害了失地农民的利益。文章针对广西失地农民状况，指出广西失地农民问题的根本原因在于现行不完善的土地征收补偿机制，并分析了其所存在的缺陷和提出进一步完善广西土地征收补偿机制与保护失地农民利益的对策及措施。
　　[关键词]广西失地农民；土地征收补偿；缺陷；对策及措施
　　[作者简介]沈建新，广西大学商学院2005级区域经济专业硕士研究生，广西南宁530004
　　[中图分类号]F127；F301.24　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2007)06－0082－04
　　
　　一、广西失地农民概况
　　
　　(一)广西失地农民队伍的扩大
　　据统计，2006年初广西有失地农民133.5万人左右，约占农业人口总数的3.4％。近年来，由于广西城市化进程的不断推进，建设占用耕地量急剧增加，由此产生的失地农民也越来越多。根据广西国土资源厅提供的数据统计，1999－2005年，广西建设占用耕地量约为37万亩，若按农民人均1亩耕地，这几年广西由于征地所造成的失地农民就有37万人，但实际上根据广西人多地少的状况，绝大部分地区人均耕地不足1亩，其失地农民的系数就更大。按照《广西壮族自治区土地利用总体规划(1997－2010)》，1997～2010年广西全区建设占用耕地量将达到84万亩；2001～2010年全区建设占用耕地量为60万亩，耕地面积净减少48万亩。这些都表明广西由于建设征地所造成的失地农民还会继续增加。
　　
　　(二)广西失地农民的困境
　　当前，广西失地农民的困境主要表现在以下五个方面：(一)征地补偿费偏低，不足以解决失地农民的长远生计，农民利益受损。(二)征地补偿金分配被层层截留，村级留用管理不规范，农民享受不到土地增值带来的好处。(三)失地农民文化素质和劳动技能偏低，参与市场竞争能力差，自主创业缺乏经济基础，因而就业率低，就业形势不容乐观。(四)失地农民被排斥在城市的社会保障体系之外，在就业、住房、医疗、子女受教育等方面，得不到与市民同等的待遇，缺乏基本的社会保障。(五)失地农民的思想观念、生活方式、行为方式向市民生活转变需要经过较长的心理适应和磨合过程。
　　2003年，九三学社进行的一项调查表明，当时60％的广西失地农民生活处于困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30％。而据2006年广西各地对161437名被征地农民的调查显示，在16万多的被征地农民中，转为非农业人口的仅有3315人，占调查总人数的2％。现有被征地农民当中，仅有0.66万人已经参加城镇企业职工基本养老保险，约有1万人已经享受城乡最低生活保障。目前，在耕地被征收的过程中能够得到安排就业的农民比例较低，他们的主要就业方式是外出经商打工、出租房屋和耕种剩余土地。因此，由建设征地所引发的问题和矛盾也越来越多、越来越尖锐，群众上访、行政诉讼案件急剧增多。2005年广西全区发生土地违法行为约14445件；2006年1～8月，广西全区发生土地违法行为1028件，涉及土地面积108.66公顷。
　　
　　二、广西失地农民问题的成因分析
　　
　　失地农民直接影响到社会的稳定和发展，妥善处理好失地农民问题，必须弄清产生这一问题的原因。
　　
　　(一)失地农民是广西工业化城镇化的必然产物
　　土地农转非是工业化和城市化的前提，工业化和城市化的一个重要标志是产业工人增加和农民减少。失地农民是地区经济发展的必然现象。随着经济持续较快地增长和工业化、城镇化进程的加快，广西建设的力度也在不断加大。大型公共设施的兴建和城市扩建导致了建设征收土地需求的增加，城市周边等大量农民的土地被征收，这就不可避免地使得世代依靠土地作为基本生活保障和发展基础的农民失去了部分或全部土地，而随着经济的发展以及城镇规模的不断扩大，失地农民的数量也越来越多。
　　
　　(二)现行土地征收补偿制度不完善才是产生失地农民问题的根源
　　失地农民问题的原因是综合的，但其中现行的土地征收补偿制度不完善才是根本原因。我国的土地征收补偿制度存在许多缺陷，制度的缺失阻碍了农民分享工业化、城市化的成果。在土地被征收又补偿不足的情况下，失地农民逐渐沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的特殊群体。现行的土地征收补偿机制应该进一步完善，努力保证失地农民的可持续发展，起到维护农民利益、保护耕地的作用。
　　
　　三、广西土地征收补偿机制的现状及其缺陷分析
　　
　　(一)广西现行的土地征收补偿机制
　　1、补偿原则：(1)征收土地的补偿费是补偿或补助性质的而不是地价；(2)按照被征收土地的原有用途补偿；(3)依照法定标准予以补偿。
　　2、补偿项目及补偿费用分配：补偿项目包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费，向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费，向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。征地补偿费是由用地单位先支付给土地行政主管部门，再由该部门汇入被征地农民集体开设的账户，然后由农民集体将青苗及地上附着物补偿费发放到农户，土地补偿费、安置补助费由村、组集体掌握，用于发展生产和农村经济。
　　3、补偿、安置费用标准：根据《广西壮族自治区实施(中华人民共和国土地管理法>办法》确定的三费均以年平均产值计算，各地根据本地区实际，制定本地、市不同地类的年平均产值标准。土地补偿费：耕地按年平均产值7～9倍计；林地按当地旱地年平均产值3～9倍计；荒地按当地旱地年平均产值1～3倍计。安置补助费：按人均耕地计，人均耕地在0.06～0.02公顷，分别为5～15倍；青苗及地上附着物根据实际情况适当补偿。这样，南宁市、柳州市、桂林市城郊征收耕地补偿费一般5万／亩左右，菜地10万／亩左右。县(含县)以下的重点项目更低些，耕地约2～3万／亩，菜地5万／亩左右。
　　4、土地征收补偿程序：主要分行政程序和争议解决程序。行政程序包括如下步骤：(1)市县政府拟定征收土地方案，内容包括征收土地的范围、地类、面积、权属、土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。(2)由市县政府持有关文件，逐级向有批准权的政府提出征地申请。(3)有批准权的政府批准征地申请。(4)市县政府组织实施。而争议解决程序的主要内容是：(1)对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征收土地的政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。(2)因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县政府协调；协调不成的，由上一级地方政府裁决。征地补

偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
　　
　　(二)广西土地征收补偿机制的缺陷分析
　　
　　1、征收补偿范围狭窄，补偿费标准偏低，不能达到补偿的目的
　　广西征收补偿费用仅包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。这说明土地征收补偿仅限于与被征收土地有关联的直接损失，而其间接损失和一切附带损失则不予补偿。
　　广西按《土地管理法》规定，补偿费标准是按土地平均年产值的方法计算。这种方法极不科学，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。此外，平均年产值还有不稳定、统计不准确等缺陷。这种补偿标准不能正确反映出土地对农民的真实意义和价值，严重侵害农民权益。据统计，1998年以来，广西各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，经过村集体留存，实际到农民手上的土地补偿费平均每亩7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元。农户家庭得到的所有土地征收费总额(包括附着及其实施补偿费)人均8828元，绝大多数农户认为偏低，非常不满。由于货币补偿标准较低，被征地群众的生活水平在长期内很难保证不降低。对于农民而言，十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地，丧失土地也就意味着丧失了生存的基础。
　　2、征收补偿方式单一，缺乏对失地农民的有效安置
　　目前，广西大部分地区主要采用货币补偿方式来安置被征地农民。由于农民整体素质普遍不高，缺少就业能力和谋生手段，一旦失去土地，一次性补偿费将很快被花光，农民的长远生计将成问题。又由于广西乡镇企业不多，农民就业渠道少，如此单一的安置方式已无法解决越来越多失地农民的生产、生活出路问题。许多农民在土地被征收后，希望能和城市人一样获得工作机会，但目前的社会保障体系还很不完善，农民失地进城后，难以享受城里人的低保政策，寻找新的就业岗位困难重重。没有社会保障来支撑起未来的生活，就缺乏足以依赖的生活或养老保障，同时又失去了收入来源，以致生活出现了困难，甚至重返贫困，一个新的社会弱势群体随之也在扩大。
　　3、土地征收补偿费的分配不合理，失地农民所得极少
　　由于农村土地产权主体不清，并且村、组集体经济组织不健全，造成征地补偿费分配混乱。征地补偿费是经过层层克扣分配到农民手中的，失地农民所得极少。在实际操作中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。更有甚者，给农民有限的征地补偿费，一些地方政府还要截留、挪用和拖欠。据有关资料表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。在广西一些地方，少数干部掌握征地补偿费，瞎指挥，乱上项目，兴办的企业没有效益甚至背上债务，农民失去土地后实际没有得到补偿，造成生活困难。到2004年为止，广西清理拖欠农民征地补偿安置费的事件有163起，涉及金额2.9亿元左右，公开查处了东兴工业园非法占地案等3起大案要案。从2004年3月至2006年10月，北海市海城区法院受理了212件由于征地补偿款分配引发的村民与村委关于土地补偿费和安置补助费纠纷案。
　　4、政府低价征地，高价出售，失地农民利益得不到根本保证
　　土地征收价格与巨大的土地出卖价格和潜在收益形成强烈反差。目前，征地还是属于政府行为，即由地方政府或相关部门直接介入征地活动，这就使得农民在征地中处于比较被动的位置，往往政府部门以极低的价格从农民手中征收后，再按市场行情以较高的价格出售给开发商。如广西某市开发区10年前以每亩不到10万元价格征地，经政府转手卖给开发商就是每亩几十万元。近年来，许多县市政府实行统一征地，并对经营性用地实行招标、拍卖和挂牌交易，征收价格与市场价格更是差得离谱，土地升值本身对农民毫无意义可言，失地农民没有从中得到实际利益。例如，近几年来，南宁市周边的土地日益升值，有些经营性土地价格已经达到一二百万元一亩，而征地价格依然是几万元一亩，两者相距甚远，农民无法享受到城市化发展的成果。“低征高卖”加之政府直接出面操作，对失地农民刺激很大，同时也造成征地难的问题。当农民和政府或开发商就补偿、安置等问题无法达成协议，申请政府或职能部门协调裁决时，由于政府或职能部门既是“运动员”又是“裁判员”的双重身份，农民要求解决的问题很少得到解决。
　　
　　四、完善广西土地征收补偿机制与保护失地农民利益的对策及措施
　　
　　(一)扩充征地补偿范围，提高征地补偿标准，确立公平的补偿原则
　　合理确定征收补偿范围是补偿公正性的前提。征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失，还应涉及一切具有经济价值的权利形态。除我国法律规定的之外，还应包括土地承包经营权损失、残地损失、离职者或失业者补偿、间接可得利益损失补偿等可确定、量化的财产损失。
　　征地补偿标准过低，在目前难以统一的情况下，应根据广西各市、县经济发展的情况，针对不同的补偿对象而有所区别。同时，要确定以市场定价为主的补偿标准。因此，应借鉴大多数国家和东部沿海地区的做法，提高征地补偿标准，以市场作为基础，将土地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，实行公平补偿，保护失地农民利益。在公平补偿原则下，征收补偿费应包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地则还包括建筑物的补偿费。在目前广西农村土地市场发育不充分的情况下，应在完成土地定级估价的基础上，主要根据农用地基准地价来确定土地征收补偿标准，并将农民的生存权与发展权结合起来考虑，将被征收土地发展权益的一部分补贴给农民。另外，在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。
　　
　　(二)合理分配土地征收补偿费用，确保农民权利不受侵犯
　　政府应该进一步明确“谁征地，谁出钱”、“谁所有，谁受益”的原则，保证征地补偿所得的绝大部分支付给农民，少部分留给村集体组织留作公益事业，以较好地保护农民的合法权益，有效地防止集体财产的流失。政府除收取地税外，一律不准截留征地补偿费。农民失去的是土地的使用权，所以从原则上应该支付使用权的价格，而不是按照年产值的若干倍来计算。这样政府将土地使用权

转让的绝大部分收入返还给失去土地使用权的农民，这种方案就能够最大程度地保证补偿的公平合理，从根本上避免现行征地制度的各种弊端。此外，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作它用。市、县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
　　
　　(三)征地补偿方式多样化，建立健全失地农民社会保障体系
　　根据广西的具体情况，为了解决好失地农民弱势群体的困难和问题，促进社会稳定，必须实行征地补偿方式的多样化。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。
　　政府应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄段，设立教育、养老、医疗、低保等多种保障，建立健全失地农民社会保障体系。缴纳社会保障的费用可以由三部分构成，政府、土地开发中增值效益、农民各出一部分。政府应规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；政府从经营土地收益中拿出一点为失地农民投保。
　　
　　(四)对失地农民进行教育培训，提高自身素质，扩大就业面
　　广西失地农民文化素质普遍偏低，失地农民统一由政府劳动部门负责，进行就业培训。首先，按照不同年龄，对农民进行不同职业的技能培训和生活思想观念的教育；其次，建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制。凡具有就业愿望和能力，且在国家法定劳动年龄内的本地农村富余劳动力，统一发给《就业登记证》，进入城镇劳动力市场求职。城镇劳动力市场全面对失地农民开放，实行城乡劳动力同等就业、同工同酬。再次，由政府建立就业网络，密切注意沿海发达地区招工信息，由政府组织统一输出。此外，如果各方面条件具备，政府应该通过制定相应的制度和优惠政策，积极引导、鼓励失地农民将拿到的土地补偿费，自己办个体、民营企业，以自谋生活出路。
　　
　　[责任编辑：舒　生]

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-248320.htm