新扶贫纲要带来的三大追问

来源:用户上传      作者: 徐祥临

　　2011年11月召开的中央扶贫开发工作会议提高了我国的扶贫标准，反映了最高决策层着眼于2020年全面建成小康社会的一种紧迫感、压力感。我认为这是最高决策层传达给全国各级党政机关的一个明确信号，即扶贫开发重任在肩，时不我待。
　　我国参照联合国每人每天消费1美元的标准修订贫困线，比原来标准提高了92%，贫困人口猛增1亿多，表明党中央、国务院是给自己确定了一个明确的发展目标，更是自加压力。按照新的贫困标准，很多贫困县的贫困人口也会突然增加很多，有的贫困县可能不仅增加92%，可能增加一倍甚至两倍，这就给这些地区的党政领导干部以更大的压力，也是更大的发展动力。
　　
　　追问一：新标准下，贫困县的线该如何划，如何搞好扶贫开发管理工作呢？
　　
　　扶贫开发工作，不仅扶贫标准线的调整备受关注，同样广受大众和媒体关注的还有贫困县标准的划定，即在这一新背景下如何确定贫困县的进退机制，是一个需要探讨的新问题。首先，确定贫困县标准要有扎实的基础数据。在统计法的贯彻落实方面一定要严肃，不能在统计数据上搞虚假。这样，不仅有利于决策部门科学合理地分配扶贫资金，也有利于对扶贫工作进度和质量的科学考核。
　　其次，在扎实的统计数据基础上，确定贫困县的动态标准。连片特困地区脱贫必然是动态的。一个区域内有很多个县，他们在脱贫上不可能齐步走，会有快有慢。对于脱贫步伐快的地区，要给予一定的奖励。脱贫的线如何界定，可以根据实际情况调整。即使是国家规定的2300元贫困标准也应该是动态的，至少应考虑物价上涨因素而使每年的贫困标准线有所提高；或者规定全县贫困人口降低到某一个比例以下，比如20%；当然还可以以最低生活保障达到了多少为标准。
　　第三，很重要的一点是，要考察贫困县是否拥有稳定脱贫致富的产业。这个产业要有稳定的支撑，比如，农业方面土地资源是否充足，技术服务体系是不是完善，产业链是否足够长，能否保证产品生产得出来且销售得出去。
　　我认为，贫困县的标准不一定要很多指标，只要明确几个关键性指标就可以。只要做到以上三点，那么这个标准就应该是比较实在的。总之，在提高扶贫开发管理工作方面，确实需要一套科学的、可操作的贫困县进出机制。以前长期存在的脱贫之后还要戴着“穷帽子混吃混喝”的现象应当取缔。
　　另外需要强调的是，扶贫开发管理工作的惩罚机制一定要到位。曾经有中央领导同志倡导“执政从严”，但一直没有做到。个别党政机关中贪腐现象还比较严重，财经纪律松松垮垮的现象更是较普遍。对于扶贫项目资金，要从中央国家机关做起，吃住行费用应该怎样分担，都应该有非常明确的规定，如果这些问题不能解决，就很难杜绝扶贫资金从上到下的严重“漏损”现象。扶贫攻坚资金如同打仗中的弹药，中间各环节截留资金，同打仗时倒卖军火没有区别。我在日本做访问学者时了解到，只要公务员故意侵犯国家或公众的利益超过5000日元，就会被无条件地开除出公务员队伍。而5000日元只相当于日本一个高中级公务员一个小时的工资。这个标准在我们看来可能是过于严厉，但日本人是毫不手软地执行这个规定的。其实，所有发达国家都是这样的。所以，对扶贫资金的侵占挪用，我们也应该零容忍。思想错误、决策错误可以教育，一旦涉及侵占公共利益，应该立马滚蛋。
　　当然我们也要充分考虑到贫困地区党政机关干部切身利益。要从上级下达的扶贫开发资金中拿出一定比例的管理费用，结合工作考核，体现多劳多得原则。干与不干、干好与干差要在报酬上区别开来。新扶贫纲要规定，从扶贫资金中提出2%作为管理费，够不够，值得商榷。我认为，2%的比例可能比较低，大项目可能还可以，小项目很可能不够。扶贫，也要调动积极性，一般干部的待遇尤其是贫困地区的干部待遇要适当提高，上百万的干部不可能要求他们觉悟都很高。欠发达地区群众脱贫致富，还是要靠连片特困地区的干部。特别是县乡两级干部付出的努力最多最直接，因此不仅要给他们以政治上的肯定，还要保证他们在待遇上不吃亏，应该建立贫困地区与发达地区同级公务员待遇差距不断缩小的鼓励机制。
　　
　　追问二：集中连片开发将对贫困县产生怎样的影响？
　　
　　“连片特困地区”这个概念是符合我国实际情况的。到下面调研就会发现， 远离了中心城市之后，这些地区的贫困是均质化的，区域性贫困是一种普遍现象。
　　从理论上讲，这种现象是二元经济结构的具体体现。在连片特困地区，小农经济起主导作用，即使有一些现代产业，也是受小农经济包围，竞争力比较差。我研究发现，传统经济占主导地位的地区，尤其是连片特困地区，有一个基本特点，就是货币经济发展相对缓慢。公共产品、公共服务供给不足，也就是政府财政在这方面的投入是比较差的；加之金融系统很不发达，资本市场介入就更差。这类地区劳动力、土地等经济发展的要素都有，但是货币供应比较差，货币很难流入。这是二元经济结构中的传统部门的重要特征，也就是说，传统部门占主导地位的区域是一种货币短缺经济，导致劳动力过剩，各种资源配置效率比较低下。连片开发这个举措就是要加大支持力度，在财政方面，要求各级财政投资要倾斜，新增加的扶贫资金要重点向连片特困地区倾斜。在金融方面，鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70％以上留在当地使用。
　　扶贫资金的增加首先要解决公共产品、公共服务的供给问题，比如说交通、农田水利建设，还有教育、卫生、文化等等。从公共产品、公共服务的领域切入，能够比较快地缩小同其他地区的发展差距。因为公共产品、公共服务对所有市场中的主体而言都是竞争平台。比如你在北京郊区种土豆和在甘肃种土豆，销路就不一样，这是因为市场竞争平台不一样。从这个角度切入，体现了政府在市场经济中的一个基本的职责。
　　如果分析这些年我们地区发展差距拉大的原因，我认为就是片面强调了竞争，忽视了政府提供公共产品、公共服务的职责。发达国家的财政转移支付制度的核心就是，政府要为所有的老百姓、市场主体提供大体上均等的公共产品，这是他们为避免区域发展差距和阶层差距的一个基本的制度安排，我们在这方面做得比较差，说明我们对公共财政理解得不是很透。
　　新扶贫纲要强调扶贫资金要落实到村到户，这个指导思想是对的。过去我们的资金使用存在一定的问题，通过上级政府传达给下级政府，这中间就会存在截留、漏损。扶贫资金到户，应该能够有效地纠正不正之风的漏损。
　　
　　追问三：需要担心减贫效应吗？
　　
　　有一些专家担忧，扶贫工作面临的更大挑战是经济增长对减贫的效应正逐渐减弱。对这种看法我不赞同。我认为，扶贫开发最大的挑战就是资金不足。财政资金、金融资金供应不足，有些乡镇是金融机构的空白点。有些地方的农村信用社为了自己的经济效益，把网点都撤了；贫困地区高利贷盛行，资金供应严重不足。解决这个问题要有适应贫困地区的资金供应方式，应该有一个适合贫困地区的财政投入、金融支持、资本介入机制，国内外都有很多经验值得我们学习借鉴。
　　扶贫当然有赖于全国经济的发展。但是我们应该更积极看重扶贫这个概念，更注重“开发”。如果我们通过宏观调控资金充足地供应连片特困地区，不但不会受制于经济放缓，还会促进经济发展保持比较高的速度。贫困地区资金支持到位，产业就能够发展起来，也照样表现为GDP的增长。 所以，在连片特困地区扶贫攻坚，不是经济发展的包袱，而是推动国民经济平稳健康发展的动力。他们之所以贫困是因为“阳光没有普照到那里”。我们的社会精英更应该积极看待这一现实，应该为他们建言献策，使之获得更好地发展。
　　（作者为中央党校经济学部教授；人民论坛记者张晓采访整理）
　　责编/王慧 美编/李祥峰

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