对城建档案密级划分及开放利用的思考

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　　随着社会民主与法制进程的不断推进，全社会档案意识的不断提升，特别是《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)等法律法规的颁布，使城建档案原有密级划分的规定与开放利用的矛盾进一步凸显，制约城建档案价值的充分实现，难以满足政务信息公开环境下社会各界对城建档案信息资源的利用需求。
　　
　　城建档案密级划分存在的问题
　　
　　涉及城建档案密级划分的文件是1988年城乡建设环境保护部制定的《城乡建设档案密级划分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，实施至今未经修改，许多规定已跟不上当前城建档案开放利用的需要。还有相关规定在《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)、《保密法》等相关条款中出现，但由于不够细化，操作性不强，缺乏与现有相关法律法规的衔接，不适应当前城建档案事业发展的需要。具体表现在以下几个方面：
　　
　　(一)城建档案密级划分的责任主体不明确，密级划定的环节滞后
　　《暂行规定》没有明确城建档案密级划分的责任主体以及密级划定的环节。一直以来，城建档案密级划分工作都是由城建档案保管单位(城建档案馆)在档案进馆后进行，由于《暂行规定》不够细化，操作性不强，城建档案馆很难进行规范的城建档案密级划分，更别说开展城建档案的降密、解密、开放鉴定工作了。事实上，档案形成单位是归档文件形成的主体，他们更熟悉本单位归档文件的内容和价值，应该由他们根据城建档案相关标准规范拟定本单位归档文件的开放利用范围、城建档案的密级及各密级的解密期限。所以城建档案密级划分的责任主体应该是档案形成单位，划定密级的最佳环节应该是在文件最初的形成环节。
　　
　　(二)城建档案密级划分的规定不适应政务信息公开的新要求
　　《暂行规定》已经制定20多年，无论是社会的形势还是工程文件归档的内容及范围都发生了很大的变化，《暂行规定》已跟不上时代的发展和城建档案归档的要求。例如，《暂行规定》涉密内容从第十条至第七十条，主要涉及城市建设管理、人防军事工程、市政工程、地下管线、水利防灾、公用设施、交通运输工程等类，结合当时的形势，强调保密管理，以面向政府部门提供利用为主。现在城建档案的接收、利用范围包括从A类到R类共十八大类102属类，面向社会各界提供利用。同过去相比，城建档案接收利用的内容、范围以及城建档案工作的重点都发生了很大的变化，在当前政务信息公开环境下，由于《暂行规定》覆盖的内容不够全面，不够细化，使得城建档案密级划分及开放鉴定工作难以操作。
　　
　　(三)城建档案密级调整和解密开放的规定不明确，给城建档案的开放利用造成了障碍
　　《档案法》第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”《档案法实施办法》第二十条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。”以上规定，让城建档案工作者在实际工作中面临着具体操作的困难和压力：城建档案究竟应该封闭多少年后才可以开放?哪些宜开放?那些不宜开放?城建档案工作者在这种不确定面前，显得无所适从。
　　
　　城建档案密级划分和开放利用的相关思考
　　
　　(一)建议出台时效性、可操作性强的《城建档案密级划分标准》
　　对于城建档案工作者来说，可以根据《暂行规定》、《城市建设档案分类大纲》(修订稿)、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《保密法》、《文献保密等级代码与标识》等相关文件，结合城建档案工作实际，制定《城建档案密级划分标准》，以确保城建档案密级划分有章可循，避免各文件形成单位以及立卷单位在确定文件密级过程中出现的密级划分不统一，定密解密无序的现象。新“城建档案密级划分标准》同《暂行规定》相比，应有以下不同：
　　1.密级的设置
　　(1)密级种类的设置
　　《暂行规定》将保密等级分为“绝密”、“机密”、“秘密”和“内部”四种；《文献保密等级代码与标识》中文献保密等级分为五级，即“公开级”、“限制级”、“秘密级”、“机密级”、“绝密级”。根据这两种规定，结合城建档案工作实际，建议在新《城建档案密级划分标准》中将城建档案保密等级设置为‘公开”、“秘密”、“机密”、“绝密”、“内部”五种。同《暂行规定》相比，新《城建档案密级划分标准》可以使每一份城建档案都有密级设置(面向社会开放利用的档案设置为“公开”；只限于内部有关人员使用的档案设置为“内部”；其他保密程度不同的档案设置为“秘密”、“机密”、“绝密”)。特别是“公开”级的设置，可以避免城建档案工作者因档案无密级设置而导致无法判断是因定密遗漏还是档案本身不涉密所造成的困扰，便于城建档案在具体工作中的分(密)级利用。
　　(2)密级年限的设置
　　《暂行规定》对城建档案的密级没有进行年限设置，建议新《城建档案密级划分标准》根据《保密法》第十五条规定：“国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。”设置各限制密级(秘密级、机密级、绝密级)的最高上限，具体密级年限由档案形成单位根据档案的内容与价值加以设置，以便于政务信息公开环境下城建档案的开放利用。
　　
　　2.涉密内容方面
　　《暂行规定》中涉密内容共61项，覆盖面太小，许多城建档案密级套不上去。建议对《城市建设档案分类大纲》(修订稿)十八大类102属类进行密级划分，以便于在实际工作中操作运用。
　　
　　(二)具体操作层面
　　1.实行城建档案密级划分的前端控制
　　(1)对文件形成单位以及立卷单位进行档案密级划分的监督、检查与指导
　　定密是一项源头性工作，按照工程文件自然形成规律，在文件形成阶段，由文件形成单位根据《城建档案密级划分标准》确定密级；在文件归档阶段，由立卷单位根据《城建档案密级划分标准》校核密级；进馆后，由城建档案馆负责城建档案密级的变更和解密工作，对密级保管到期的城建档案未接到定密单位推迟解密通知的，可以按照“自动解密”进行处理；接到定密单位提前或推迟城建档案解密通知，城建档案馆要做出相应变更。城建档案管理部门要做好定密单位密级确定、立卷单位密级校核的监督、检查、指导工作以及城建档案进馆后的降密、解密和开放鉴定的动态管理工作。
　　(2)提倡以“件”组卷的方式
　　目前城建档案的组卷方式有以“件”组卷和按“卷”组卷两种。以“件”组卷就是以一份文件组成一卷，按“卷”组卷就是以数份文件组成一卷。以“件”组卷的档案，如果文件本身属于“开放”档案，那

么这一卷就可以作为开放档案提供利用；以“卷”组卷的档案，因为数份文件组成一卷，在这些文件中，只要有涉及“密级”的文件存在，按照“同一案卷内有不同密级的文件，应以高密级为本卷密级”的要求，这卷档案就属于“未开放”档案，从利用程序来讲，就要按照“未开放城建档案查询利用规定”执行。同样一份档案，由于组卷方式的不同，便从属于“开放”与“保密”的不同类别，进而在利用对象、利用程序上也有所不同。以“件”组卷的方式也是能较好解决当前城建档案开放与保密困惑的一种有效途径。
　　2.馆藏城建档案的解密开放
　　(1)进馆时间满三十年的城建档案
　　根据《档案法》第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”根据《保密法》第十五条规定：“国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。”根据《保密法》第十九条规定：“国家秘密的保密期限已满的，自行解密。”
　　对于进馆时间满三十年的城建档案，符合上述《档案法》第十九条和《保密法》第十五条规定，因此，根据《保密法》第十九条规定，应该对档案鉴定后，及时向社会开放。
　　(2)进馆时间满二十年的城建档案
　　根据《保密法》“国家秘密的保密期限，机密级不超过二十年”以及“国家秘密的保密期限已满的，自行解密”等规定，进馆时间满二十年的城建档案经鉴定后及时向社会开放。根据《暂行规定》以及《保密法》的规定，城建档案中属于“绝密”级的档案极少，如果个别有的话，就按照前面提到的“进馆时间满三十年的城建档案”进行处理。
　　(3)进馆时间满十年的城建档案
　　根据《保密法》“国家秘密的保密期限，秘密级不超过十年”以及“国家秘密的保密期限已满的，自行解密”等规定，将进馆时间满十年的城建档案经鉴定后及时向社会开放。
　　(4)进馆时间未满十年的城建档案
　　对于进馆时间未满十年的城建档案，由于其形成时间距离现在不是很久远，档案形成单位及经力、人较为容易联系到，有利于城建档案管理部门与档案形成单位就城建档案密级划分、降密、解密、开放等问题一起进行鉴定、评估。
　　在具体工作中，还可以通过城建档案管理系统对“开放”档案与“保密”档案进行授权隔离，从而使不同密级标识的城建档案得到安全、充分地利用，处理好城建档案“开放”与“保密”的关系，充分发挥其应有的社会价值与经济价值。
　　
　　(作者单位：温州市城建档案馆325000)

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