实现文化体制改革新突破
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作者: 梁 勇
深化文化体制改革，是解放和发展文化生产力，增强文化发展活力，推动文化创新的根本途径。我们必须以发展为主题，以体制、机制创新为方法，深化江苏的文化体制改革，进一步推进政府职能转变，改善宏观管理，增强微观活力，健全市场体系，创造良好的体制和政策环境，推进江苏文化事业和文化产业的新发展，提高江苏的文化竞争力，为实现“两个率先”做出新的贡献。
“十五”以来，我省的文化体制改革走在全国的前列，进行了政企、政事分开，管办分离，组建文化产业集团等方面的改革，体制与政策环境发生了重大的改变，思想进一步解放，形成了发展江苏文化产业多方面新的社会共识。但也应看到，在进一步推进文化体制改革、发展文化产业方面，我省方方面面都还存在着一些问题、困难与瓶颈：一些地方与部门的改革意识还不够强，以科学发展观推进发展的氛围还不够浓，还存在着一些思想认识上的偏差和阻力：体制改革的某些方面滞后发展，全局改革尚未推开，一些重点、难点问题更加突出，亟待攻关突破；人均文化消费水平还比较低，制约了文化产业的发展，也与江苏的经济实力不相称；培养文化人才的意识淡薄，懂文化、懂管理的人才匮乏，许多领域的人才流失比较严重；文化企业规模不大、实力不强、规模效益低、缺乏核心竞争力，企业发展战略不明，还难以应对国外文化企业的竞争与挑战；一些行业的文化产品科技含量不高，档次品质不高，升级缓慢，缺乏市场竞争力；进入文化产业领域的社会资本偏少，许多行业的发展缺乏资金投入，缺乏相关的投融资政策。这些问题、困难与瓶颈表明，按照中央关于深化文化体制改革的要求，进一步解放思想，以科学发展观为指导，深化我省文化体制改革的任务还很重。
今年，中央要在全国全面推开试点地区、试点单位的改革经验，这标志我国新一轮的文化体制改革已全面启动。能不能把握先机，先行一步，继续走在全国文化体制改革的前列，不仅关系到我省文化事业与文化产业自身发展的后劲，更关系到在当今的经济、社会与文化一体化发展的趋势中，江苏发展先进文化、构建和谐社会、推进社会全面进步目标的实现。
在新一轮的文化体制改革中，我们要以科学发展观为指导，紧紧围绕“两个率先”的总目标，以维护和实现人民群众的文化权益为根本，以促进我省文化事业和文化产业发展为目的，深化文化体制改革，加快改革的步伐，争取继续走在全国文化体制改革的前列，率先建立更加规范、更具效率的文化公共管理体制：率先建立更加健全、更加开放的公共文化服务体系；率先建立比较合理、有利于形成竞争优势的文化产业结构布局；率先建立比较完善、能激发活力、更加科学的文化运行机制。要实现这“四个率先”，应在以下几个方面取得新的突破：
(一)观念转变的突破，为文化产业大发展夯实思想基础
进一步解放思想，实现观念的新转变是推动我省文化产业大发展的前提。尤其是“十五”以来，我省的文化产业取得了长足的发展，但经营理念相对滞后和经营机制相对僵化是制约文化产业发展的两个主要“瓶颈”。在这两个“瓶颈”中，经营观念相对滞后的“瓶颈”更难突破，因此，突破这一“瓶颈”对促进文化产业发展的意义更大。有思路才有出路。文化产业是以现代工业的标准生产、储存、分配文化产品和服务的一系列活动，其活动场所是市场，活动关键在经营，在这个意义上，文化产业与其他工商业没有本质的区别。因此，发展文化产业，不是在“搞文化”。而是在“搞实业”。这就需要按照实业和产业发展的规律，确立发展文化产业的经营意识、市场意识、效益意识的观念；破除文化产业是“副业”的思想，确立文化产业同样是“主业”的观念：破除“条件不足”的思想，正确认识发展文化产业的种种有利条件；破除“小打小敲”的思想，确立“大有可为”的观念。有了观念的突破，就会有新的视野，就能在文化产业的领域中发现机遇、资源和财富，就能从中发现经济发展众多新增长点，就能发现当今经济、社会和文化一体化发展的巨大空间。
(二)机制转换的突破，培育新型市场竞争主体
市场的主体是企业。文化市场的培育和繁荣发展关键是文化企业的竞争与合作。在发展文化产业方面，深化文化体制改革，要坚持市场导向，转换机制，培育新型市场竞争主体。要降低门槛，采取各种倾斜政策，鼓励社会资本进入文化产业领域，创业进取，创办各种文化企业。对一些不涉及国家文化安全的围有文化企业，可采取租赁制、承包制、股份制和拍卖出售等方式，改造为真正意义上的市场主体。要把改革与结构调整结合起来，把存量的改造、盘活与增量的扩张、创新结合起来，培育我省一批有实力、有活力的文化企业，创造一批具有自主知识产权的文化品牌，形成一批有规模效益的优势文化产业群。要以创新体制、转换机制、面向市场、增强活力为重点，抓好文化企业的改革和发展，推动我省文化产业走上快速、健康发展的轨道。近期，我省将大力推进经营性国有文化事业单位的转企改制，着力培育具有“四自”性质(自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束)的国有或国有控股的文化企业，增强国有文化资本的影响力和控制力。当前，一些经营性文化单位都在进行劳动用工、干部人事、分配制度等方面的改革。这种改革只有与确立“四自”性质联系起来，改革才能起到增强活力、提高经济效益的作用。
在培育具有“四自”性质的市场主体的过程中，尤其要加强文化产业系统经营管理人才队伍的建设。要实行以“聘用制”为主体的用人新制度；进行文化企业经营管理人才的培养、引进和整合，促进人尽其才，才尽其功：要打破各行业的局限，实行人才自由合理地流动、交流和合作；吸引国内外优秀文化产业人才，引进高层次文化人才特别是管理、经纪人才为我省的文化产业发展服务；应确立以能力为尺度、以成果和经营实绩为主要衡量标准的人才价值观，为文化企业的发展和壮大创造有利于人才脱颖而出的竞争环境。
(三)切实转变政府职能，革除机构交叉重叠、多头管理、部门分割的弊端
文化产业的发展离不开政府的大力推动。我国现行的文化宏观管理机构由文化、广播影视、出版发行等政府几个职能部门组成。这种管理体制虽然有其历史合理性，现在也发挥着积极的作用。但不可否认的是，在某些管理领域，又造成了多头管理、职责交叉、政出多门的现象，不利于对某些文化行业实施统一有效的管理与调控，不利于大文化视野中的文化发展。具体表现是：政府部门在文化管理上存在着错位、越位的现象，对文化企业管得过多、过细、管了不该管的事。管理上的僵化以及指令的单向性，造成了文化资源配置的不合理，存量资源难以盘活，大量资源处于积压、浪费、闲置、损耗之中。尤其是文化领域中的人力资源长期处于受抑制的休眠状态，巨大的潜能资源远未得到充分释放。特别是政府对文化企业的非职责的干预，往往严重束缚了文化企业和企业家的经营思路和手脚，给企业造成本不存在的投资和经营风险。
所以，我们首先要严格按照行政许可法的要求，研究确定政府部门法定的职能范围，不越位、不错位、严格依法行政，在行政许可法许可的范围内“管文化”。同时认真学习、研究发达国家文化市场的情况，借鉴他们“管文化”的经验，认识和把握文化、文化产业发展规律与市场运行的规律，处理好政府管理与市场调节的关系，逐步真正成为具有现代科学管理知识的文化市场的规划者、引导者和监督者。在文化体制改革阶段，还需要研究和科学设计安排文化体制的各种制度，如基金制度、税收制度、投融资制度、国有文化企业资产管理制度，以及有利于好的文化产品、好的文化作品和优秀人才脱颖而出，有利于文化创新的制度和机制。这样，我们就能转变领导方式，从过去既“办文化”又“管文化”这种双重主体身份，转变到文化公共行政的单一主体和公共立场上来，才能对不同所有制、不同身份的市场主体一视同仁，不偏不倚，按照世贸组织的国民待遇平等的原则，做好裁判员，才可能实现“办文化”向“管文化”转变，将管理重点由微观转到宏观上来，将行政管理为主转到法律和制度管理为主上来，提高文化公共行政管理水平。
具体说，当前迫切需要做的是：一是各地要继续政企、政事分开，管办分离的改革，使政府成为真正的公共行政管理者，文化企业成为具有“四自”的市场主体。二是梳理文化事业单位的功能和政府文化管理部门的职能，属政府职能但目前委托给某些文化事业单位的，应坚决交回给政府职能部门，文化事业单位不能有文化行政管理权和行政执法权，无论是政府还是文化事业单位都不能有双重身份。三是要设计和制定一批地方文化政策、文化法规和条例。文化公共行政管理首先要有较完备的政策和法律体系，这样依法行政才能有法可依，才能提高政府的文化公共管理水平。四是在制定出相应的地方法规、条例的基础上，应考虑建立统一的文化市场管理体系，改变目前多头管理的现状，界定和协调好文化、工商、公安等政府职能部门的权责范围，树立起大文化、大市场的观念，各方配合，培育好、管理好这个大文化市场，促进大文化的发展。近期，我省将重点推进市县广电局、台分开试点，提倡市县实行文化、广电、新闻出版三局合一。要求组建城市综合文化市场执法队伍。五是要积极探索建立新型国有文化资产管理体制，研究建立国有文化资产出资人制度，鼓励社会资本首先进入将允许国外资本进入的文化产业领域，提倡重要的国有文化企业首先引入其他国有资本，建立起混合制的产权制度。
根据上述思路，我省近期将积极推进文化体制改革试点工作。试点改革的重点是深化新华发行集团、省演艺集团、新华日报报业集团改革。主要做好新华发行集团企改股、筹备上市工作；加快演艺集团演艺结构调整，推动全省演艺资源整合；调整新华日报报业集团报刊结构，培育新的经济增长点。通过试点，把改革从部分单位推向更多单位，从部分地区推向更多地区，积极稳妥地将文化体制改革向面上拓展。
(四)培育文化市场，理顺文化市场管理体制
目前我省文化市场，尤其是文化要素市场发育还很不成熟，文化市场的制度建设和管理水平还滞后于市场发展。因此，当前一方面要努力培养群众现代文化消费意识，积极引导群众增加文化消费；另一方面要积极建设文化要素市场，构建统一的文化市场体系，逐步确立文化市场在优化配置文化资源方面的基础作用。要积极推动图书报刊、电子音像等文化产品的交易市场建设，鼓励和推动跨行业、跨地区文化大市场建设，为我省文化产业大发展提供市场的大平台。
在文化市场管理方面，当务之急是要改变目前多头管理的现状，理顺文化市场管理体制，建立统一的文化市场管理体系。在此基础上，各级政府应采取一系列有力措施，依法规范各类市场经营行为、市场运行秩序，依法加强对文化市场的管理，从而逐步形成法律规范、行政监管、行业自律、企业依法运营的文化市场格局。当前，政府既要促进发展，同时也要依法加强对文化市场的监管，特别是要加强对信息网络、咨询服务等新兴文化产业的管理，保护好文化产品发明和创新者的知识产权，维护好文化产品生产和经营者的合法权益。以政府的公正、公平、公开的游戏规则、以文化要素市场的专业化服务，以市场管理者以人为本的规范管理，创建我省文化市场的良好环境。
(五)做好制度安排，支持鼓励社会资本进入文化产业
文化产业具有巨大的发展空间，不但在精神文明建设方面具有重要的作用，而且已经成为社会经济发展必不可少的组成部分，甚至可以成为一个国家、一个地区的支柱产业。在我省实现“两个率先”的目标中，大力发展文化产业更有突出意义，因此，应调动社会各方面的积极性，通过制度安排和政策鼓励来引导各种社会资本，尤其是民营资本进入我省的文化产业领域，创办各种文化企业。社会资本进入文化产业领域，既是深层次改革文化产业产权制度与产权关系的必由之路，是增加我省文化产业投入的重要途径，同时也是打破某些行业的垄断，以竞争促文化产业健康发展的必要保证。目前，我国支持鼓励社会资本进入文化产业的配套政策还不完备，当务之急应制定文化产业领域中的投融资制度，以及相应的税收鼓励制度。其他如文化法规政策、文化管理政策、文化区域政策、文化科技政策、文化产业政策也都是应该纳入人大和政府有关部门的议事日：程中的，尽快制定出台这些关系文化事业和文化产业健康发展的法规和政策。在今后一个时期，做好制度安排，积极引导社会资本有序合规进入文化产业应是文化体制改革的中心任务之一。同时也还要继续把国有文化企业的改革作为文化体制改革的重点，着眼于从整体上搞活国有文化企业，优化国有文化企业布局和结构，推动社会资本进入国有优势文化产业、优质文化企业，对国有文化企业实行混合所有制的股份制改造，实现投资主体多元化，使混合所有制成为公有制的主要实现形式。
(作者系中共江苏省委宣传部副部长、改革办主任)
责任编辑：邹宏仪
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