坚持以科学规划引领南京健康发展

来源:用户上传      作者: 罗志军

　　改革开放以来，特别是南京市第十一次党代会以来，伴随着经济社会的迅猛发展，南京的规划工作也进入了一个全面发展的新阶段，取得了令人瞩目的成果。总的来看，可以归纳为“六个增强”：科学性不断增强，导向性不断增强，以人为本的理念不断增强，公众参与度不断增强，编制力度不断增强，管理力度不断增强。但是，我们也清醒地认识到，按照中央十六届五中全会精神和落实科学发展观的要求，在规划理念、规划水平、规划实施以及规划监管等方面都还存在不少问题。对此，我们将站在全局的高度，采取有效措施，切实加以改进和完善。
　　当前及未来一段时期，南京经济社会发展既面临着总体有利的环境，同时也存在必须努力破解的难题，南京加快新一轮发展、实现“两个率先”的任务将更加艰巨。实现率先发展、科学发展、和谐发展，离不开科学规划的引领，我们要努力提高对规划工作重要性的认识，充分认识到做好规划工作是全面贯彻落实科学发展观的具体体现，是加快城市建设的内在要求，是推动经济社会发展的重要支撑，是构建和谐南京的基本保障。
　　
　　一、始终坚持规划先导的城市发展理念
　　
　　以规划为先导，既是“十五”期间南京城乡建设发展的成功经验，也是今后南京城乡建设实现更大发展应遵循的首要准则。实践证明，一个现代化水平高、人居环境优良的城市，必定是一个重视规划引导的城市。“十五”之所以成为南京历史上综合实力提升最快、城乡面貌变化最大、人民群众得实惠最多的时期，规划引导发挥了巨大作用。今后五年是我市实现率先发展、科学发展、加快构建和谐社会的关键时期，规划先导至关重要。我们要以科学发展观为统领，以又快又好地发展为主线，以“富裕、和谐”为核心，进一步提高规划的理念创新水平、战略谋划水平和管理实施水平。一是提高规划的前瞻性。南京未来的发展将在经济全球化趋势下、全国区域协调发展的背景下、省委省政府对南京的要求下来思考，以更高的标准、更新的思路和更宽的视野来谋划。未来五年，南京的城市发展布局，将由现在的中心城区逐步扩张到都市区范围。规划要走在城市发展的前面，真正成为引领城市发展的旗帜。将按照前瞻性、科学性、现代化的要求，最大限度地集聚、整合各类发展要素。总结“十五”经验，在“十一五”期间，高标准做好全市总体规划的修编工作，坚持“多中心、开敞式”的组团布局，继续推进“一城三区”建设。在进一步挖掘老城历史文化内涵的同时，充分发挥新区的特色和优势。深入实施都市圈规划，增强中心城市辐射带动功能。经过“十一五”以至更长一些时间的努力，使南京成为特色鲜明的世界历史文化名城、国内领先的省会中心城市、环境优良的宜居城市。二是体现规划的集约性。规划是第一资源，集约规划是实现集约发展的重要保障，是建设资源节约型城市的有力杠杆。要按照中央“十一五”规划《建议》提出的“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的城镇化发展要求，充分发挥规划的调控作用，切实转变增长方式，注重根据资源环境条件谋划城市的可持续发展，按照资源节约而紧凑型的原则优化城市的发展格局，促进城市发展由粗放型向集约型转变。努力做到增产不增耗、增效不增污，切实改变边保护边破坏、边治理边污染、先污染后治理现象，走一条节地节能节水节材的可持续发展之路。三是深化规划的统筹性。增强规划的综合功能，提高规划的统筹水平，努力在拓展规划的广度和深度上下功夫。“十一五”期间，我们将确保完成控制性规划在全市域全覆盖，使南京的每一寸土地都在规划中，每个建设项目都按规划进行，不因规划滞后而留历史的遗憾。在规划中，既突出经济建设又统筹社会事业；既做好空间规划又合理安排生产力布局；既提升中心城市功能又兼顾村镇基础设施；既加速现代化步伐又弘扬历史文化，保证城市全面协调可持续发展。
　　
　　二、始终坚持城乡统筹的城市发展格局
　　
　　地区发展不平衡是南京的基本市情。近年来，南京郊县发展虽有起色和亮点，但城乡二元结构依然比较明显，统筹发展的任务依然比较繁重。面对战略机遇期，我们耽误不得；处于发展关键期，我们失误不起。必须进一步加大力度，促进城乡区域协调发展。没有郊县的小康，就没有南京的全面小康，南京的前途一定是城乡统筹下的大南京的整体腾飞。统筹城乡发展就是要科学规划城乡建设，优化配置城乡资源，促进城乡双向流动，实现城乡在经济、社会、空间、生态等方面的优势互补和共同发展。重点是统筹城乡生产力布局，加快转变郊县经济增长方式；统筹城乡基础设施和社会事业，加大对“三城九镇”和农村社会事业的投入力度；统筹城乡社会保障和公共服务体系，切实改善农民生产生活条件。在统筹发展过程中，各区县将充分考虑自身地域特征、要素禀赋、发展潜力和资源承载能力等特点，明确各自的功能定位和主导产业，突出不同空间发展的差异性，既为主城加快发展拓展新的空间，又为郊县发展增添新的动力，逐步形成特色鲜明的城乡发展新格局。主城区将重点发展现代服务业和高新技术产业，进一步增强综合实力和竞争力，带动郊县加快发展。郊县将主动接受辐射，加快承接国际先进制造业的转移，积极与城市优质资源对接，挖掘自身潜力，充分发挥现有优势，在更大范围内实现土地、劳动力、基础设施、资金等生产要素的优化配置。“十一五”规划将更加注重对村镇整体布局和农民住宅具体建设方案的引导，致力形成新村貌、新环境、新风尚，加快建设有南京特色的社会主义新农村进程。
　　
　　三、始终坚持以人为本的城市发展目标
　　
　　坚持以人为本是科学发展观的重要内容。构建和谐南京，就必须把坚持以人为本作为城市发展目标，实现这个目标关键是以科学规划做支撑。无论是空间布局规划、城乡建设规划，还是生产力布局规划，都要坚持以人为本，充分考虑人的需求和环境资源的承载能力。因此，在规划上一定要有以人为本的理念，从单纯考虑人的物质需求转向逐步满足人的全面需求，不断提高人民群众的生活质量。改善人居环境，建设宜居城市，是城乡规划的重要目标。南京作为特大城市，规划和建设要以促进城市全面发展为目的。我们将加强对房地产业的规划引导，优先满足普通居民的基本住房需求，着力增加普通商品房、经济适用房和廉租房的供应。同时，加强各种配套设施的完善，为不同收入水平的居民提供适宜的住房条件，这也是实现全面小康的重要指标。超前规划城市道路网和公共交通系统建设，特别是加快建设快速道路交通和大运量公共交通，着力解决交通拥堵问题。修订城市社会事业发展规划，进一步完善教育、科技、文化、卫生、体育和社会福利等公共设施建设的布局。按照区域中心城市的功能要求，保证城市长远发展的需要，综合规划交通、能源、水利、通信、环保等市政公用设施，提高城市地下空间资源的规划利用水平。高度重视环境建设规划，加大污染防治力度，改善水和大气环境，按照强化环境保护和生态建设的要求，充分重视经济社会和生态环境之间的良性互动，实现经济社会与生态环境的和谐发展。正确处理好经济建设与人口增长、资源利用、环境保护的关系，坚持走可持续发展的道路，把南京建成资源节约型、环境友好型城市。
　　
　　四、始终坚持彰显特色的城市发展导向
　　
　　城市特色是城市的个性和魅力所在，是城市竞争力和集聚力的灵魂。因地制宜、塑造特色，是城市规划的基本指导思想。南京本身既有山水城林的自然之美，又有厚重文化传承的历史之美，还有改革创新的现代之美。因此，我们将进一步对南京的历史、现状及发展趋势作全面分析、深入研究和准确把握。始终坚持彰显特色的城市发展导向，以规划调控和引导城市走特色发展之路，通过城市发展的定位，形象的设计，打造南京鲜明的城市个性。一是彰显山水城林交相辉映的自然特色。城市所处的空间地理位置、地形条件等自然环境的不同，提供了每个城市区别于其他城市的环境空间特性。城市规划的一个重要任务，就是充分利用城市独特的自然景观，发掘自然环境空间特色，在共性中找出个性，围绕个性建设特色城市。南京跨江而建，山、水、城、林融为一体，城市特色资源丰富而且个性突出。城乡规划将充分保护、善加利用，以显山、露水、见城、滨江为原则，以“绿色南京”为基础，加强环境整治和生态建设，引导建设一个山青水碧、清新宜人的秀丽南京。二是彰显历史文化底蕴深厚的古都特色。城市是文化的容器。每个时代都在城市历史上留下了自己的痕迹，许多街景和建筑刻划着朝代的更替、历史的兴衰。南京有着２５００年的建城史，六朝古都、十朝都会，这些绝对不能仅仅作为文字记载而存在，而应该让我们的城市去展示那些不能改变的历史，去叙述那些不能忘却的往事。城乡规划必须处理好建设与继承的关系，对于城市古建筑和历史风貌特色街区，以及重大历史事件发生地必须坚决保留和细心维护；对于具有历史记载却已经消失的历史遗迹，尽量按照原有风貌进行挖掘。在“十五”取得成绩的基础上，对明城墙、秦淮河、中山陵和六朝、明清、民国的其它历史遗存，以及众多的革命历史遗迹，采取更多的保护和挖掘措施，使古都特色更鲜明。三是彰显新时期创业创新的现代文明特色。在老城强调历史文化保护的同时，充分表现新区现代文明的创业创新特色。新时期南京人正在发挥创业创新的时代精神，创造表现现代文明的新南京，以河西新城和三个新市区为代表，以建设现代化国际性城市为目标，高标准、高起点进行规划和建设。以规划引导城市街区和建筑展示现代风格和时代气息，整个城市和每一条街道都要对建筑物的风格、造型、色调、高度等因素进行规划和设计，赋予城市建筑文化艺术生命，努力建造体现多元文化、富于特色和个性的现代化城市。坚持以人为本，使人与自然和谐相处，克服急功近利、浮躁盲目、追求表面形象、忽视人居环境的倾向。

　　
　　五、始终坚持依法务实的规划运行机制
　　
　　“十五”期间，南京规划运行机制有了较大完善。但是，城乡规划相对滞后、不依规划建设、监督执法不严、服务效率不高在少数地区仍有表现，也仍有一些遗憾。这既有编制的问题，也有执行的问题。规划工作包括编制、实施和监督三个环节，在此过程中，要依法依规，讲求实效，建立协调兼顾的运行机制，处理好五个方面的关系。一是政府和市场的关系。规划是政府实施调控的重要手段，必须处理好政府和市场的关系。政府的主要任务是引导城乡发展，关注公众利益和资源环境等重大问题，制定发展框架，确立限制性原则，强化规划约束力，使规划充分体现政府职责定位的要求。至于具体项目，则由市场主体自主决策确定，充分发挥市场机制配置资源的作用。规划要为市场发挥作用留有空间。二是总体规划和专项规划的关系。城市总体规划是纲，各专项规划、详细规划、分区规划是目，纲举才能目张。总体规划要遵循全市经济社会发展总体目标要求，以各专项规划为支撑，涵盖各专项规划的重要内容，真正发挥总纲作用；各专项规划要以总体规划为依据，切实遵守总体规划确定的原则，对总体规划进一步深化和细化。同时，城市总体规划还要与土地利用总体规划、各地区各行业“十一五”规划相互衔接，各个层次、各种类型的规划都要做到上下衔接、左右融通，引领城市健康有序发展。三是前瞻性和可行性的关系。规划要适度超前，正确应对国际化、工业化、城市化快速发展的现状，坚持高起点、高水平，科学测算城市发展规模和速度，为经济社会发展留有余地；规划又要讲求实效，立足实际，充分考虑资源环境负载，选择适当的产业结构和发展模式，着重解决当前的重点难点问题，提高规划的针对性和可操作性。四是原则性和灵活性的关系。城乡规划是引导城乡发展的法定依据，今后重大规划将报市人大履行法定程序审定，一经批准就具有法律效力，任何单位和个人都无权逾越、擅自更改。对违规行为必须切实纠正，对违规单位和个人必须坚决查处。加强法制建设，建立责任追究制度，保证规划的权威性和严肃性。城乡规划不是终极蓝图，要根据形势变化和发展需求作出调整。对不能确定的问题留有变通余地，对土地等指标安排不能平均分配、一次到位，须根据发展需求留有调整空间。城乡规划的修编工作必须通过法制化、程序化加以规范，使之既能适应经济社会快速发展的变化，又能对有规不依、随意更改起到抑制作用。五是连续性和创新性的关系。城市发展有自己的文化传承和发展脉络，必须处理好继承与创新的关系。城乡规划必须坚持传统特色和地域特色，延续城市发展主线。换任领导不能随意变更规划，要防止发展重心不断飘移，给城市造成巨大损害。同时，城乡规划更要坚持创新。当今经济社会发展日益加快，新情况、新问题不断涌现，城乡规划必须借鉴先进经验，以世界眼光和崭新视角，深化规划体制改革，完善规划机制建设，创新规划工作方法，真正发挥规划的先导性作用。
　　责任编辑：金雯

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