社会救助制度问题与对策探讨

来源:用户上传      作者: 王磊 王爱华

　　[摘
　　要]现行社会救助制度依然存在很多问题。这些问题妨碍社会救助基本目标的实现。本文从社会工作视角对当前的社会救助制度进行系统考量，并由此提出了完善我国社会救助制度的对策建议。
　　[关键词]社会救助；社会工作；对策建议
　　[中图分类号]C91　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2426(2011)09－0053－03
　　
　　所谓社会救助(Social Assistance)是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入的公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需要、保障其最低生活水平的各种措施。社会救助是我国社会保障的核心内容之一。20世纪90年代以来，我国城乡社会救助体系不断进行调整和发展，制度建设日益加强，救助范围和内容也不断扩大和丰富，目前已经初步形成以居民最低生活保障为基础、以灾害救助、医疗救助、农村特困户救助、五保供养、失业救助、教育救助、法律援助等各种专项救助为补充的覆盖城乡居民的社会救助体系。我国的社会救助在保障城乡弱势群体(包括城乡低保对象、农村五保户、特困户、因遭受自然灾害需要给予救济的灾民等)的基本生活需要、维护社会稳定、促进社会和谐方面作出了巨大贡献。
　　然而，现行社会救助制度体系依然存在很多问题。这些问题妨碍社会救助基本目标的实现。有学者对社会救助的基本目标进行了系统、深入地阐述，认为社会救助至少具有以下五个方面的基本目标：社会照顾、社会规制、助人自助、社会公正、社会融合。现行社会救助体系在这五大目标的实现上仍存有较大改善空间。本文拟从社会工作的视角就如何实现上述五大目标提出完善我国社会救助制度的对策建议。
　　
　　一、社会工作的含义
　　
　　从社会工作的视角提出完善社会救助体系的建议需要运用社会工作的价值观来审视当前的社会救助体系。社会工作起源于西方，是一门有将近百年历史的专业(1915年以后，社会工作作为一门专业得到了普遍的认同)，经过近一个世纪的发展演变，社会工作已经成长为一种在特定价值观的指导下综合运用社会工作专业的专业知识和方法的职业活动，一种为有需要的个人、家庭、机构和社区提供专业的社会服务，帮助其舒缓、解决和预防社会问题、恢复和发展的职业活动。它所运用的方法是以现代社会科学中关于个人与社会的关系、个体发展和人际关系调整的专门知识为基础的科学方法。但是对我国而言，社会工作的专业化、职业化却还任重道远。
　　不可否认的是，社会工作是一门应用性很强的助人专业和职业。社会工作强调以人为本的理念，致力于在社会成员之间建立相互支持的关系，在发展社会照顾、进行社会规制、鼓励助人自助、确保社会公正、促进社会融合等方面能够发挥一般行政方法所不能替代的作用。
　　价值是社会工作的灵魂，是社会工作存在和定义的重要基础，它界定了社会工作本身的目标与意义，并同时界定了社会工作的技巧和方法以及社会工作者的行为与态度。在长期的发展过程中，社会工作形成了自己独特的价值观。社会工作的价值观要求社会工作者把社会工作看成一个崇高的职业，把做好社会工作看成是自己人生价值的实现；应当以平等的态度对待每一个工作对象，尊重他们，承认他们的权利；承认每一个工作对象都有潜在的发挥自己的优势、实现自己价值的能力，他有责任协助对象发展自己的潜能；在整个工作过程中都采取引而不决的态度，工作对象有权利自己做决定；有责任和义务要求工作对象在力所能及的范围内贡献自己的智慧和力量，以促进社会的发展和繁荣。
　　对于上述关于社会工作价值观的系统论述可用“以人为本”、“助人自助”、“助人者自助”三个词语概括其要义。
　　第一，以人为本。以人为本这个概念表明在社会工作领域要时时、处处把工作对象放在首位。社会工作者要平等对待工作对象，尊重其人格、承认其权利。当我们用以人为本的概念来审视社会救助体系时，需要考虑的问题主要包括两个方面：其一，社会救助实施过程中，工作人员与救助对象是否处于平等的工作关系中，救助对象的社会救助权利是否得到承认和保障，恩赐思想是否依然存在，社会救助工作人员是否把自己的工作看成是对对方的施舍等。其二，社会救助实施过程中，救护对象的个体差异是否得到了充分的承认和重视。每个社会贫弱群体的成员都有自己独特的苦难经历和致贫原因，社会救助是否充分考虑到救助对象的个体差异，救助是否体现了足够的差别化、个性化原则，救助对象的个性化需要是否得到承认和满足等。
　　第二，助人自助。助人自助就是帮助那些有困难的人增强独立性，依靠自己的力量去解决自己面对的问题。在社会工作的过程中，社会工作者并非直接向服务对象提供经济援助，而是致力于唤醒服务对象内心深处的自信心与自尊心。这意味着在社会工作者眼里，每一个服务对象都拥有作为人的价值，无论其性别、年龄、职业、民族、身体健康状况等，并承认他们具有实现自己价值的潜能；社会工作者尊重服务对象自己的选择，在很多重要问题上由他们自己做决定，这也意味着服务对象和社会工作者之间的关系是平等的。
　　当我们用助人自助的概念来审视社会救助制度体系时，需要考虑的问题主要包括两个方面：其一，社会救助制度本身对救助对象的预设是什么――暂时陷入困境的只需要一块“跳板”就能奋发自立的公民还是一蹶不振、自暴自弃的失败者；救助对象是否有自我实现的需要，这种自我实现的需要是否在社会救助过程中得到承认等。其二，社会救助实施过程中，救助对象是否被赋予了恰当的自决权；同等条件下，救助对象对具体的救助形式是否拥有一定的选择权等。
　　第三，助人者自助。助人者自助有两层含义，其一指向社会工作者；其二指向全体社会成员。对社会工作而言，当他完成了对服务对象的工作过程，服务对象在一定外在条件的帮助下实现了自助、自立、自强时，社会工作者也实现了自己的专业使命。社会工作者得到社会的尊重，得到人们的尊敬和爱戴，他在助人的过程中也实现着自身的价值。对一般社会成员而言，助人者自助也同样具有助其实现人生价值的意义，因为他的社会交往的需要得到了满足，需要满足之时即价值实现之时。助人者的内心情感体验得到丰富，精神境界得到升华，心灵得到充实。当大多数社会成员都这样做的时候，团结互助的社会氛围自然得以养成。
　　当我们用助人者自助的概念来审视社会救助体系时，需要考虑的问题主要包括两个方面：其一，社会救助体系中的各级工作人员是否忠实地履行了自己的工作职责，是否兑现了“上为政府分忧，下为百姓解难”的承诺，是否得到了社会的尊重和人们的爱戴等。其二，社会大众是否具有参与社会救助的激励或热情，他们能否轻松地获得参与

的途径，“第三部门”是否大量存在并在社会救助中发挥重要作用等。
　　
　　二、从社会工作视角考量社会救助制度
　　
　　如果把以上从社会工作价值观的视角提出的六组问题作为一个指标体系来考量当前我国的社会救助制度体系，可以发现存在以下问题：
　　1.部分社会成员应得的社会救助权利被变相剥夺。社会救助是选择性而非普遍性的社会福利制度，因而在实践中难以避免的尴尬环节就是对象的选择。诚然，这种选择确有现实中的难度。但是，当这种选择性被一些不负责任的工作人员利用之后，在确定救助对象时就产生了大量的优亲厚友的做法。无论是在城市还是在农村，“关系保”、“人情保”之类的负面新闻时常见诸报端与网络。这种做法实际上剥夺了真正应该享有社会救助权利的社会成员的权利，他们的权利没有得到应有的尊重，而且破坏了社会救助的公平性原则，不利社会救助事业的长远发展，也在一定程度上损害了政府的形象。
　　2.社会救助内容单一、形式单一，并且具有制度化、科层化特征。社会救助一般停留在向困难人群发放金钱和物资上，没有考虑到不同救助对象的差别化的需要。幸福的家庭是相似的，不幸的家庭却各有各的不幸。致贫原因可能是家庭成员患病、多子女就学、主要劳动力完全或部分丧失劳动能力、失业、离异等等中的一种或几种。目前以低保制度为主体的社会救助体系尚未能将尽可能多的致贫因素考虑进来并进行分类施救。如果能做到细致地分类施救的话，救助效果的提高会非常明显。例如，如果切实保障了低保家庭子女的教育机会，这将会大大减少“穷二代”产生的概率。有大量证据表明，童年时代较差的受教育程度是成年后不利处境如贫困的“有力预兆”。另外，社会救助的制度化、科层化一方面虽然成为社会救助正常运行的基本保障，另一方面又使社会救助刚性有余而柔性不足，无法对贫弱群体的诉求作出及时回应。
　　3.消极性的救助强化了福利依赖，不利于实现助人自助。福利依赖是任何一个社会福利制度的设计中都力图杜绝而在现实中却难以避免的问题。福利依赖增加了社会福利制度的负担、破坏社会公平与社会风气。与积极性的社会救助相比，消极性的社会救助实施的过程中，引发福利依赖的可能性就大得多，因为在消极性的社会救助形式下救助对象在接受救助的过程中基本没有自决权和选择权，只能选择被动地接受。无疑，这沉重打击了那些希望改变现状的弱势群体本就脆弱的信心。我国当前的社会救助具有明显的消极性，距离助人自助的目标还有很远的距离。
　　4.社会救助体系中的某些工作人员利用职权之便牟取私利的现象仍然存在。如虚构家庭、骗取低保的社区主任、优亲厚友的村干部等等。类似事件并不是个案。据凤凰网的一篇近期文章报道，江西省有14万人骗保，全国各地像江西省这样“李鬼”骗保的事情也屡有出现。正如该文章所言，没有家贼引不来外鬼。正是管理者营私舞弊、玩忽职守使社会救助资金白白流失。
　　5.社会救助“社会性”欠缺，救助主体单一。我国第三部门发育不成熟，非政府部门等服务机构数量少、功能弱。目前，我国社会救助的事实主体甚至是唯一的主体就是政府。救助主体的单一性在一定程度上解释了救助内容的单一、救助资金的不足以及救助方式的单调。另外，个人参与社会救助事业的途径不易获得，对个人捐赠行为也缺乏相应的激励(如税收减除)。这些都极大地打击了社会成员参与社会救助的热情。这种情况形成了政府在社会救助领域的垄断。更有甚者，某些利欲熏心的社会成员不但不为社会救助事业添砖加瓦，反而违背诚信与道义，千方百计骗保。这种现象极大地破坏了社会和谐。
　　
　　三、完善社会救助制度的对策建议
　　
　　社会救助是一项关乎人类福祉的伟大事业。一个完善的社会救助体系应该至少能够确保前文所述的五大基本目标的实现――社会照顾、社会规制、助人自助、社会公正、社会融合。诚然，社会救助体系面临的问题远远不止以上从社会工作的视角所得出的问题；社会工作虽然是一门助人的专业和职业，它的方法和技巧也不是万能的。但对于社会救助的体系的完善来说，它也有自己的独到之处。基于以上分析。本文提出完善我国社会救助制度的如下建议。
　　1.为了彰显人人平等的理念并对救助对象形成积极的心理暗示，以保护其尊严、树立其信心，建议将“社会救助”改为“社会互助”(现代意义上的社会互助，救助资金的以公共税收为来源的特征也说明了这种全社会范围内的广泛的互助性)，将社会救助对象、低保户、贫困户等称谓改为“服务对象”或“工作对象”。
　　2.鉴于基层社会救助工作人员所反映的人力不足的事实，建议以招聘或以政府购买服务的形式将大批受过专门训练的社会工作者充实到城乡各级社会救助岗位上。一个优秀的社会工作者具备社会工作的价值观，掌握了社会工作专业理论，熟悉哲学、社会学、心理学、经济学、政治学、人类学、统计学、公共关系学、法学、伦理学、教育学等方面的一般性知识，能够依托这些理论基础并在专业价值观的指导下熟练运用社会工作的方法和技巧解决问题。对选择性的社会救助而言，家计调查对于确保救助的效率与公平来说是非常重要的一环。家计调查工作在许多国家由专业社会工作者来完成，社会工作者的专业价值观会使其更加尊重救助申请者的尊严，体现人文关怀和社会公正，社会工作者的专业方法和技巧会使其工作程序更加科学和规范，更容易获得真实的信息，从而使社会救助政策的执行更为理性、有效，从而避免资源的浪费。
　　3.对现有的各级社会救助工作人员进行社会工作专业的培训，使其接受并逐渐形成社会工作的价值观，引导其加强自律，使其掌握社会工作的方法和技巧。在实践中灵活运用社会工作的三大主要方法――小组工作、个案工作和社区工作来解决问题。例如，对遭遇自然灾害的难民开展的前期救助工作可以运用个案工作方法进行心理疏导，帮助其平复心理创伤，重拾生活信心；对于不符合条件的救助申请者在未得到救助而情绪激动时的安抚工作中。也可以运用个案社会工作方法，采用灵活的沟通技巧解决困扰；在有劳动能力或部分劳动能力的救助对象中可采用小组社会工作方法，开展小组活动，在小组成员之间形成良好的互动关系，为他们创造相互倾诉、相互提供支持的机会，通过积极的言论与实践，激发其信心，挖掘其潜能，实现自助、自强、自立，克服福利依赖思想；也可以请疑似骗保者参加救助对象的小组活动，加强双方的沟通交流，消除隔膜，通过心灵的震撼引导其自主约束个人行为。另外，在下岗工人聚居的社区，则可以考虑运用社区社会工作方法等。
　　社会救助是助人的事业，社会工作是助人的专业与职业，共同的“助人”目标为二者相融提供了可能。社会救助是刚性的制度，而社会工作是柔性的方法，刚柔相济也许能为社会救助体系走向更加完善提供契机。

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