社会法，成长并艰难着

来源:用户上传      作者: 伟　民

　　目前，社会领域立法正呈现全面提速之势，这既是对日趋严峻的民生问题的直接回应，也是对以往失衡的立法天平的有力纠正。但诸多的现实因素，却使社会立法的成长面临重重障碍。
　　
　　社会立法难关重重
　　
　　参加过抗美援朝战争的老张和老伴都是哈尔滨汽轮机厂的退休工人。老张现在每月只有610元养老金，老伴仅有400多元。两年前，两老唯一的儿子病故，遗下一个尚在上学的孩子。眼下，老小三口挤在一处26平方米的小屋，靠1000多元养老金艰难度日。老张想不通的是，当年和他一起上战场的一些老战友，因为退伍后进了机关或事业单位工作，如今每月领到的养老金比他高一倍左右，日子也宽裕得多。“大家都一样为国家出过力，待遇咋就差这么大？”老张常常这样唠叨。
　　数月前，老张从电视节目中得知，国家马上要制订社会保险法，其中养老保险也是该法的重点内容。短暂的兴奋过后，老张又心生疑虑，这些年来有关养老金的政策不断调整，但都没能从根本上改善他的处境。如今，一部社会保险法就能彻底卸掉他的心病吗？
　　老张的担忧并非多余，尽管社会保险法已列入今年的立法计划，但全国人大常委会法制工作委员会有关人士坦言，社会保险法的立法难度比较大，对于部门权限划分、费用征收机制、保障范围等重要问题，各方面的认识还不尽一致。
　　记者了解到，早在2001年，有关部门已起草出社会保险法，但由于各地经济实力不均、隐形债务巨大，该草案连国务院法制办的审核关也未能通过。正因为社会保障资金捉襟见肘甚至亏空运行，使得社会保障立法无法“随心所欲”地设计高水准的制度体系。诚如全国人大常委会委员、社会保障学专家郑功成所言：“财力限制了我们的制度建设。”
　　与经济因素相比，政治因素也不时成为社会立法的绊脚石，最能说明问题的当数慈善事业法、社团法等法律的难产。我国慈善事业的最大障碍，并非公众认识不足等因素，恰恰是民间慈善组织缺乏宽松的生长环境。在现实生活中，“自然之友”、“星星雨”、“红枫妇女热线”等知名社会公益机构由于找不到上级主管“婆婆”，只能通过工商登记“扭曲”身份，以换取“合法”运行的可能。
　　慈善组织的口子为何卡得这么紧？说到底是一些政府部门对民间组织抱有偏见。有学者一针见血地指出：“一些政府官员把慈善组织看作别有用心的异己力量，千方百计阻挠其成立和运作，直接造成了慈善立法‘年年有提案，年年往后排’。”
　　社会立法的水准，通常还受制于各种社会因素。就业促进法草案向全社会公开后，反就业歧视成为社会最为关注的焦点。鉴于公众呼声强烈，就业促进法草案于今年6月底提交二审时，特地增设了“公平就业”一章。尽管立法努力显而易见，但在劳动力长期供大于求、每年缺口一千多万个工作岗位的现实背景下，就业歧视已非个别用工单位的无良行为，而是演变为一个社会化问题。“我要是老板，我也愿意挑年纪轻的、身体好的、能力强的、长得漂亮的。”许多人在高调谴责就业歧视之余，也在不经意间暴露了这种矛盾心态。而一位参与立法的人士也坦言：“虽然法律明确反对就业歧视，但这类问题在实践中并不好处理。”
　　公平、正义是社会法的本质追求，但城乡二元结构、户籍制度等体制性因素却与社会法的价值追求背道而驰，开掘了社会法最难逾越的鸿沟。
　　最为典型的是，社会保障原本是一种以社会公平为己任的制度安排，但城里人与农村人、职工与干部、行业与单位的各种差别，却使社会保障分化出种种不同等级的国民待遇，甚至最需保障的群体，反而最难沐浴社会保障的阳光。2005年的统计表明，参加农村养老保险的农民尚不及总数的7％，而城镇人口享有的失业、工伤、生育等保险和就业、教育、医疗等救助，与农民几乎无缘。
　　郑功成的研究表明，在全国财政性福利支出方面，占全国人口约20%左右的城镇居民占有95%以上份额，而占全国人口75%以上的乡村居民所占份额还不足5%。
　　难怪一位著名评论家发出了这样的感叹：“中国8亿被拦在不公平制度下的农民，在未来岁月中将继续走完与城里人截然不同的余生！”
　　财力的羁绊、观念的滞后、国情的束缚、体制的积弊……诸多的现实难题，意味着社会立法必然是一个艰难的历程，甚至需要经受刮骨疗伤式的改革风暴。
　　
　　坚守社会法的品格
　　
　　2007年6月29日，十届全国人大常委会第二十八次会议以145票赞成、没有反对票和弃权票通过了劳动合同法。如此“一边倒”的表决结果多少有点出人意料，因为此前，围绕劳动合同法的立法争论，已经持续了整整一年半。
　　劳动合同法草案于2005年年底提交一审后，劳方、资方、工会、相关利益集团及其代言人划分出泾渭分明的两大阵营，意见针锋相对，立场尖锐对峙，双方博弈的焦点则是――劳动合同法究竟应该平等保护劳资双方的利益，还是侧重保护劳动者的权益？
　　提交一审的劳动合同法草案，对劳动者权益采取了明显“倾斜”的制度设计，并赢得了劳动者的一片叫好之声，但也遭到了许多企业、行业协会的强烈反对。除了通过各种意见渠道表达自己的不满，资方还在各地组织了大量“学习班”、“研讨会”。某公司从事人力资源工作的一位朋友向记者坦言，在短短两周内她曾受邀参加了4次研讨会，“每次都简直开成了对劳动合同法的批判会，而且是逐条逐条地批！”
　　在劳资对立的同时，劳动法学界的专家学者也“分裂”成了“劳方”与“资方”两派。由于双方的领军人物分别是北京和上海两地的大学教授，因此这场学术交锋又被圈内戏称为“京派”和“海派”之争。
　　这场立法博弈的“惊险”之处还在于，劳动合同法草案遭遇了一些外商的强力阻挠。欧盟商会、上海美国商会以及一些在华投资的著名跨国公司纷纷向立法机构提交强硬意见，指责劳动合同法将对中国投资环境产生消极影响。最为激烈的一起事件是，2006年4月，在没有受邀的情况下，上海美国商会有关人士带领20多家美资企业的人力资源经理，闯进在上海举办的一次劳动合同法草案研讨会现场，以撤资相要挟，强烈要求修改草案。据当时在场的一位专家回忆，领头“闯会”者用英文大肆宣讲所谓的人力资源理论，指手画脚，趾高气扬，这令在场的法学界、工会、劳动部门人士极为气愤。
　　富于戏剧性的是，当在华外商竭力反对中国立法保护劳动者之际，国际人权组织、美国劳工组织、美国主流媒体等等却竭力支持中国的立法行动，并谴责一些美国跨国公司、商会在中国的不当游说活动。去年，美众议院数十名议员提出议案，要求布什总统公开支持中国的劳动合同法。今年5月，美国两大全国性工会之一“变则赢”（Chang to Win）代表团还首次访华，展开了声援中国劳动合同法的破冰之旅。这场波及海内外的立法论战也因此被赋予一个传奇式的名称――“中国劳动合同法的全球保卫战”。
　　“直到法律通过前几天，一些大企业、行业协会还不断给我们打电话，说什么‘你们这样搞我们没法干啦，要撤资啦’。”立法机构的一位人士坦言，“虽然压力巨大，但经过反复研究，立法机关认为劳动合同法属于社会法，保护劳动者合法权益的大旗不能倒！”该人士进一步表示：“要撤资就让它们撤好了，我们不能牺牲劳动者的权益来换取投资。”正是秉持这样的立法理念，在长达一年半的时间里，劳动合同法草案虽然反复修改、历经四审，也在个别条款上作了有利于资方的合理调整，但总体而言，仍然坚守住了劳动者权益至上的底色，有些方面甚至进一步强化。

　　在中国立法史上，劳动合同法是一个意义深远的立法标本，不仅仅在于其演绎了一场极为复杂、激烈的立法博弈，更在于面对强势的资本、利益集团，面对“撤资”等现实压力，立法者没有退缩，亦不受要挟，而是表现出了卓越的政治远见，旗帜鲜明地坚持社会立法的精神、关怀弱势群体的权益，这是立法理念的一次历史性飞跃，它对于中国未来的社会立法，具有强烈的示范作用。
　　劳动合同法的示范意义还在于，它是立法民主化的一次成功实践。2006年3月20日至4月20日，劳动合同法草案向社会公开征求意见，并收到191849件立法意见，这一数据创造了改革开放后全国人大立法史的新纪录。普通劳动者的诉求正是通过此次“全民立法”运动得到了全面释放。一年过后的2007年3月25日至4月25日，就业促进法草案再次向社会公开征求意见，并收到11020件公众意见。
　　与民生问题息息相关的社会立法，往往牵涉最广大群体的利益。在共和国立法史上，劳动合同法、就业促进法是第13次、第14次向社会公开征求意见的法律草案，社会立法接连获得这一极少运用的“民主待遇”，并且在十届全国人大常委会迄今为止的3次“全民立法”中占有两席（另一次是物权法），本身就显示了立法机关对社会立法民主化的高度期待，它不仅能最大限度地表达民间诉求，而且能有效动员民间力量监督可能发生的立法不公，而这，恰恰呼应着公平、正义的社会法价值取向。
　　
　　政府，请担当对公民的责任
　　
　　“‘政府责任’的提出是一个很大的进步，这是以前一些劳动法律中不曾出现过的。”就业促进法草案向社会公布后，一位专家如是评价。草案更大的亮点在于，明确要求各级政府和有关部门建立促进就业的目标责任制度。这意味着，今后考核、评价一地政府的政绩时，不能只看GDP增长了多少，也要看是否有效解决了当地的就业难题。这样的制度设计，被普遍视为是对一些地方“GDP崇拜情结”的有力纠偏。郑功成说：“很多国家的政党、政治家不承诺GDP增长多少，但会承诺就业岗位的增加和降低失业率，因为经济的增长是周期性的，而就业岗位的增加和尽可能实现劳动者的充分就业却是任何一个政府应持续承诺并努力争取的。”
　　正因为以立法手段确认并强调了“政府责任”，就业促进法在近期的社会立法中有了某种标志性意义。中国社会科学院法学所副所长、研究员李林将社会立法所关注的公民权利称为“积极人权”，认为“它们是需要政府和社会提供条件、资源和帮助才能实现的人权。”
　　张扬“政府责任”的社会立法理念并非偶然。近年来，在一根叫GDP的指挥棒的牵制下，政府就像一个最具雄心的“投资商”，耗费大量财力办企业、上项目，而教育、医疗、社会保障等民生领域只能分到一些“残羹剩饭”。近年来各种民生问题日趋严重，一大根源就是政府偏离了公共财政的“管家”角色，公共产品和服务的供给严重匮乏。
　　一个典型个案是义务教育中著名的“4%之坎”。上世纪90年代，政府就许诺到2000年教育经费占GDP的比重达4%。但年复一年，政府总是“腾不出”足够的钱拨给教育，一直拖到今天，这个“4%之坎”还是没有迈过去。
　　“一工交，二财贸，马马虎虎抓文教。”这是当年在教育界流传的一句口头禅，它揭示了“4%”沦为空头教育支票的根源所在。而政府对教育的公共投入不足，也直接种下了教育乱收费的祸根。前教育部副部长张保庆曾一针见血地指出：“不是学校在乱收费，都是地方政府逼着学校乱收费。”据估计，义务教育法修订前，在整整20年的时间里，我国义务教育约有一半财力是靠社会支撑着，有人不无黑色幽默地称之为“人民教育人民办”。
　　郑功成的研究表明，2006年，我国财政投入社会保障的比重不足13%。与之形成鲜明对比的是，美国约有三分之一的财政用于社会保障；西欧、北欧的福利国家，财政至少有50％用于社会保障和福利的支出；在我国香港地区，财政也有50％由卫生福利局与教育统筹局使用。“在这些国家与地区，公共财政得到了充分体现。”郑功成说。
　　显而易见，在中国的现实语境下，凭借立法手段确认各种民生指标，构建惠及全体国民的公共财政体制，建立公共服务和产品的问责制，推动政府从赢利型政府向服务型政府转型，督促国家肩负起对公民的义务和责任等等，都是社会立法应当承担的历史使命。

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